规范中央和地方财政关系的新举措【2】

三、为什么财政事权和支出责任划分总体要求中突出了国家的概念？

《意见》提到了事权划分的一般性要求：坚持有利于健全社会主义市场经济体制、坚持法治化规范化道路和坚持积极稳妥统筹推进的要求，但更加突出党和国家、中央政府在事权划分中的支配地位。《意见》提出事权划分要坚持中国特色社会主义道路和党的领导，要求财政事权由中央决定。这样的表述就与一般的学术概念不同，更加凸显出财政事权划分的国家高度，从中我们看到了国家财政的影子，也看到了大国财政的责任和使命。

首先，要求财政事权与支出责任划分坚持中国特色社会主义道路和党的领导，就是要立足我国基本国情，坚持中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度。我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，不同于西方的多党制合作制，中国共产党是唯一的合法执政党，因此，事关国家治理的财政事权划分首先要坚持党的领导。同时，我国是一个幅员辽阔、人口众多、多民族的国家，各地区经济文化水平发展不平衡。无论是公共基础设施建设还是社会保障建设都需要一个强大的财政制度体系予以支持，无论是国防、科技还是民生都需要财政站在宏观的视角下统筹考虑。近两年在实践中，财政已经在涉及国家利益的大国关系、地区平衡方面做出了独特贡献，特别是财政服务于我国提出的“一带一路”倡议，促进了亚洲基础设施投资银行、丝路基金、金砖国家开发银行等载体。

其次，一直以来我国主要是通过财政转移支付来解决政府财政事权与支出责任不匹配的问题，然而现行的财政转移支付问题重重，主要表现在：受中央与地方事权和支出责任划分不清的影响，转移支付结构不够合理；一般性转移支付项目种类多、目标多远，均等化功能弱化；专项转移支付涉及领域过宽，分配使用不够科学；一些项目行政审批色彩较重，与简政放权改革的要求不符；地方配套压较大，财政统筹能力较弱等等。转移支付管理漏洞较多、信息不够公开等等。现行转移支付制度出现的种种问题均要求中央进一步反思支出事权和责任的问题。

最后，财政事权与支出责任的划分改革也是实现“两个一百年”目标、实现“中国梦”的必然要求。实现中国梦，跨越“两个一百年”的关键节点，必然涉及方方面面，涉及深层次问题、深层次矛盾的有效解决和重要利益关系、基本利益格局的深度调整等等，任务之复杂、之艰巨可想而知，财政作为国家治理的基础和重要支柱，担负着义不容辞的责任。

四、中央与地方财政事权和支出责任划分改革如何推进

（一）从明确事权入手推进改革

《意见》最突出的亮点是对中央与地方财政事权和支出责任划分的改革方向作了明确说明，即：加强中央的财政事权；保障和督促地方履行财政事权；在现有基础上减少并规范中央和地方共同的财政事权。

从具体事务领域来看，国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务，将确定或上划为中央的财政事权。

社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务，确定为地方的财政事权。

另外，义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省（区、市）重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务，确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。

（二）支出责任匹配事权

在央地事权划分相对清楚后，支出责任也有了相应划分。《意见》明确，是中央的财政事权由中央承担支出责任，地方的财政事权由地方承担支出责任，中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任。

《意见》明确，属于中央的财政事权，如国家安全、边防公路等，应当由中央财政安排经费，中央各职能部门和直属机构不得要求地方安排配套资金。中央的财政事权如委托地方行使，要通过中央专项转移支付安排相应经费。

五、推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的相关建议

（一）由易到难确定改革路线图

在十八届三中全会《决定》提到的财政改革三大任务中，改进预算管理制度、完善税收制度都已经取得初步进展，而对于事权和支出责任划分的改革能否落到实处心存疑虑。因为这项改革不仅涉及中央与地方、部门之间的利益调整，还会牵涉到人、财、物的划转，是一项系统性工程，也是财政改革的“硬骨头”。

针对这个问题，《意见》明确了改革的路线图和时间表，统筹规划，循序渐进。按照时间表，2016年选取国防、外交等领域率先启动财政事权和支出责任划分改革。2017-2018年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。2019-2020年基本完成主要领域改革，梳理需要上升为法律法规的内容，适时制定修订相关法律、行政法规，研究起草政府间财政关系法，推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。

（二） 多管齐下，做好改革配套工作

1.加强与相关改革的协同配套

财政事权和支出责任划分与教育、社会保障、医疗卫生等各项改革紧密相连、不可分割。财政事权和支出责任的划分与财税体制改革不同，后者主要涉及政府与企业、政府之间的财政收入划分，更多的是收入分配问题，体现经济改革范畴多一些，而前者则涉及政治、社会、行政等问题，体现社会范畴多一些（如涉及转变政府职能、简政放权、创新管理、优化服务等行政管理问题），可以说二者运行规则和规律是不同的。为此，要将财政事权和支出责任划分改革与加快推进相关领域改革相结合，既通过相关领域改革为推进财政事权和支出责任划分创造条件，又将财政事权和支出责任划分改革体现和充实到各领域改革中，形成良性互动、协同推进的局面。

2.完善财政收入制度改革，实现财力与事权相匹配

财政事权和支出责任划分是财政收入分配改革发展到一定阶段的产物，但财政收入分配改革本身也是动态发展的，“以收定支”和“以支定收”虽然在理论界争论不休，但现实中却是一致的，没有合理的收入分配制度，财政事权和支出责任划分再科学也难以实现公平；反之，没有科学的财政事权和支出责任划分，收入分配改革也将失去方向。总之，在推动财政事权和支出责任划分改革的同时，也要同步推动和完善中央与地方收入划分和对地方转移支付制度，以形成财力与事权相匹配的财政体制。

3.强化责任主体意识，确保改革落实到位

确定财政事权和责任主体地位，及时推动相关部门职责调整。按照一项财政事权归口一个部门牵头负责的原则，合理划分部门职责，理顺部门分工，妥善解决跨部门财政事权划分不清晰和重复交叉问题，处理好中央和省级政府垂直管理机构与地方政府的职责关系，为更好履行政府公共服务职能提供保障。

强化中央政府的财政担当，尽快确认和落实财政治理的主体责任。《意见》明确提出，在完善中央决策、地方执行的机制基础上，明确中央在财政事权确认和划分上的决定权。但中央的财政决定权的确定并非易事，经常受到中央政府不同部门间的影响，地方政府以及各种院外集团在其财政利益受到威胁时，也对中央财权和财政支出责任产生影响。为此，国务院及有关部门也要勇于担当，看准了符合发展方向并行之有效的经验和改革，要勇于下决心作出选择，而不应一味停留在试点阶段。

督促地方切实履行财政事权。随着中央与地方财政事权和支出责任划分改革的推进，地方的财政事权将逐渐明确。对属于地方的财政事权，地方政府必须履行到位，确保基本公共服务的有效提供。中央要在法律法规的框架下加强监督考核和绩效评价，强化地方政府履行财政事权的责任。（作者单位：中国财政科学研究院）

（来源：中国发展观察杂志）