二、改革頂層設計負有保護既有改革成果的使命

對於改革頂層設計的認識，僅僅停留於上述宏觀價值的層面還不夠，因為其中還有更加直接和更加具有針對性的意義需要深入分析，這就是改革頂層設計與我國市場經濟發展之間存在的關系。2011年兩會的政府工作報告提出“更加重視改革頂層設計和總體規劃，……使上層建筑更加適應經濟基礎發展變化，為科學發展提供有力保障。”此即這個重要改革命題的落腳點。當這個新的概念提出時，就多少意味著長期以來，不少人一直擔心的“改革成果得而復失”的危險，已經得到中央高層認同並有可能進入應對的程序。

三十多年的改革讓中國所獲成果很多。但其中最為重要的成果之一應非市場經濟體制莫屬。這個自由配置資源的經濟模式的確具有發掘人們工作潛能的巨大力量，它帶動我國這個經濟體連續若干年獲得高增長率的績效，使國家獲得了前所未有的經濟積累。與此同時，它又非常脆弱，它對自己的上層建筑有著比傳統計劃經濟高得多、嚴得多的要求：它天然需要一個更加干淨的權力環境，否則它就無法保証自由、規范、有效運行。

而在現實當中，市場經濟的資源配置過程無時不受到來自公共權力的威脅。原因就是，公共權力作為人的自私理性和利益配置權的結合體，很容易利用自己的特殊條件，通過干預和插手市場過程，來把自己當做一種市場要素，交換那些自己想得到的東西，這就是公共權力對於市場秩序和社會公平的危險所在。使之免於威脅和破壞的根本途徑，就是通過建立民主法治的制度裝置來實現對公共權力的硬性約束。在“透明國際”(Transparency International)每年一度發布的國家政府清廉指數榜單上，穩定在前30名的無一不是依托成熟的民主法治，來塑造健康的權力文化，從而保障市場經濟的安全和社會公正的實現。

而在那些缺乏民主法治的地方，情況就變得非常復雜。權力與人性自私結合所自然形成的潛在威脅，最終會突破蒼白無力的道德說教防線，去干預市場的資源配置過程，並通過干預來獲取額外利益和滿足欲望要求。這種現象一旦發生就會有很強的示范性和傳染性，久而久之，“權力市場化”就會成為體制內外、官場上下的普遍追求。相應的，作為市場主體則不得不放棄市場經濟中應有的經營規則，去迎合對市場份額和資源機會具有關鍵作用的公共權力，並逐漸成為權力的附庸和工具。這種趨勢的災難性結局是，市場經濟最終會在市場化公共權力的驅使下發生根本性扭曲和蛻變，成為吳敬璉所說的那種叫做“權貴資本主義”的市場變種。如果真到了權錢聯姻的如此境地，對於平民百姓而言，有這個似是而非的“市場經濟”還不如沒有的好。

長期以來，我國在改革與探索之中，逐漸形成了自己的管理模式，這個模式既不是原來計劃經濟加集權管理的延續，也不是市場經濟加民主法治的一般做法，而是市場經濟加集權管理的嫁接模式。實踐當中，雖然具有極高的經濟發展和經濟積累效率，但是因為管理主體缺乏根本性約束制度，這個模式從一開始就隱含著對於持久發展的安全隱患。主要的矛盾是，逐漸進入軌道的自由配置資源的新的經濟形態，無法擺脫權力“呵護”的影子。正如楊繼繩先生所說，在公共權力不受制約的條件下搞市場經濟，權力就會進入市場交換領域……，就會成為極其昂貴的商品。……權力進入市場以后，權錢交換，權權交換，權色交換，必定腐敗叢生，民怨沸騰，這還能搞什麼市場經濟？[注3]我國市場經濟的發展情況，証明這種擔心並不是多余的。后來被吳敬璉先生叫做“權貴資本主義”的經濟形態雖然不完全吻合，但在一定程度上有著很強的警示意義。現實當中的權力在市場中越來越成為最有價值的要素成分。

表現之一是權力壟斷市場獲取壟斷利益。比如國有企業壟斷問題。全國7個壟斷行業共有職工2833萬人，不到全國職工人數的8％，但工資和工資外收入佔全國當年職工工資總額的55％。高職者年薪幾百萬甚至數千萬，這些領導者既以企業家的身份獲得高收入，又是國家官員享受著政府行政級別待遇，企業虧損不會跳樓，旱澇保收，退休后還享受省部級待遇，已經成為既得利益者。[注4]

表現之二是權力干預市場謀求腐敗交易。近20多年來，雖然反腐力度有增無減，但貪腐行為卻與日俱增。在較長的時間維度內觀察，以每五年黨政輪替的周期為計，據最高人民檢察院年度工作報告披露省部級高官腐敗數字：1993年至1997年為7人﹔1998年至2002年是19人﹔2003年至2007年進入司法程序的是35人，平均每年7人﹔2008年到2010年已有27名落馬並進入司法程序。其案額2003年時人均受賄貪污金額419萬元，2010年人均已經達到983萬元。顯示出腐敗官員的級別越來越高，腐敗的人數越來越眾，腐敗的手段越來越多，腐敗案值越來越大，腐敗者的道德壓力和羞恥感越來越輕。[注5]

三是權力缺少約束任意佔用公共資源。比如國家各級機關的運行成本問題。包括：公用車使用、公款吃喝、出國考察中的超標浪費，政府會議中的浪費、政府用設施的超標浪費、和退休高級干部待遇的沒有節制。根據國家信息中心經濟預測部“政策動向課題組”2006年8月10日公布的一組數字：當年全國各級國家機關的公款招待費是3700億元，公務用車費3986億元，公款出國考察費2400億元。如果再加上機關和事業單位公職人員的工資福利支出、各類會議和培訓支出，機關修造豪華樓堂館所和更新辦公設施的支出，以及部分離休高級公務員的特需支出，我國管理機關自身開支佔年度財政支出要高達30%以上。政府自身的支出浩大與公共服務支出的缺斤短兩已經形成鮮明對比。

這些例子從不同角度反映出我國市場經濟的確存在弊端和面臨風險，說明溫家寶總理反復提及的“已經取得的改革成果有可能得而復失”言之有據。時至今天，我國政府必須針對問題的症結所在採取相應的救治辦法。而中央相應提出的“改革頂層設計”的新概念，正是針對上層建筑的匹配問題。考慮到上述市場經濟受到權力干擾和尋租的嚴重情況，我認為改革頂層設計應當著眼於調整、改革與完善以管理制度為核心的上層建筑，以使其真正適應經濟基礎的需要。從這個意義上說，改革頂層設計的具體價值，實際上是承擔著保護我國經濟改革現有成果，保障市場經濟安全運行的重要使命。認識到這一點，中央關於改革頂層設計的戰略調整，才能進入正確的實踐軌道。