三、改革頂層設計負有克服現有管理模式弊端的使命

市場經濟加集權式管理模式在改革的初期和中期具有階段合理性和必要性，且的確對我國經濟發展發揮了巨大推動作用。在改革進入中后期以后，面對我國社會不和諧的壓力和政府職能轉變的歷史要求，這種模式已經完成了它的使命並來到了與時俱進的臨界點。所以，中國政府管理今后發展與改變的方向就是，適應我國管理環境變化、政府能力變化以及經濟基礎對政治與行政權力的要求，逐步將“集權式行政”轉變為“公共行政”。這應當是改革頂層設計的操作點。

所謂公共行政，就是要求一個政府，要獲得公共授權，使用公共資源，提供公共服務，滿足公共需求，奉行公共參與，實行依法行政，承擔公共責任，接受公共監督。正如經驗反復証明的，在缺少民主法治約束條件的情況下，集權式行政的最終結果，是權力干擾市場制造市場混亂，權力壟斷市場獲取壟斷利益，權力插手市場謀求權錢交易，權力代替市場阻礙政府職能轉變，權力缺少約束隨意侵佔公共資源，時間越久，弊端越顯，是一種不利於市場經濟安全和社會公平正義的模式。為此需要遵行三個重要原則，處理好四個關系，涉足多個方面的改革。

（一）關於改革頂層設計需要遵循的原則

第一，正確理解和遵行系統改革原則。我國改革的起點水平決定了它不可能是單一領域的改革，而是一個由經濟改革、行政改革、政治改革相互牽連和依賴的組合性改革。尤其是對於中國這樣的發展中國家來講，僅僅進行經濟改革或者政府機構改革甚或更進一步的行政改革是不夠的。所謂發展中國家的改革復雜性，就在於因其傳統的環境基礎長期處於不良狀態，所以就不得不採取一攬子改造方案。不僅需要經濟的改革和行政改革，而且需要進行政治改革，尤其是后者，將最終成為其它改革成功的關鍵條件。

第二，正確理解和遵行漸進改革原則。受我國原有制度、歷史文化因素、人口資源、以及改革經驗與目標等諸多因素的約束，我國選擇的是漸進改革模式，從行政方法和行政機構入手，逐步進入機制和體制改革的層面。需要強調的是，漸進改革在每一個具體階段和步驟上，又應具有改革的果斷性。漸進改革不是無限期拖延實質性改革，它的使命是盡快結束統制型政治與行政體制長期扭曲的管理局面，建立我國公共行政體制，實現公共權力管理與服務的現代化。因此，一方面要漸進改革，另一方面又必須警惕與反對以漸進為借口來延誤改革的行為。

第三，正確理解和遵行適度改革原則。在一定階段、一定時期內，改革與發展是不平衡的，大量歷史和現實的矛盾交織在一起，對社會穩定和社會秩序形成壓力和挑戰。中國行政改革所面對的一些問題，比如，黨的領導與政府管理的關系、行政體制與政治體制的關系、機構人員精簡與下崗分流的關系、政府與企業的關系、政府與市場的關系、政府和社會的關系，以及經濟發展效率與社會公平的關系等等，這每一個方面都存在需要破解的難題且都關系改革的前途。因此必須在行政改革中貫徹好適度性原則，用這個原則來處理好改革、發展、穩定之間的關系。

值得關注的是，隨著時間的推移，這些原則在現實當中逐漸出現了理解上的偏頗和實踐中的走形，甚至逐步蛻變為有限改革原則、選擇改革原則、單一改革原則。不少人一直津津樂道“邊際改革”、“增量改革”、“經濟優先改革”等經驗，卻對這些經驗本身所培植出來的社會保守性和投機性失卻察見，對這類實踐所造就的“扭曲性體制”和“路徑依賴”的危險沒有給予充分重視，對在此庇護下逐漸形成的既得利益群體沒有引起足夠警惕，對來自既得利益群體的改革阻力所造成的改革時機的逐漸喪失缺乏清醒的認識。改革頂層設計需要改革者真正遵行改革原則的科學辯証性：所謂“漸進改革”，是由易而難、逐步增量，不斷向前推進的改革，而不是避難就易、避實就虛的保守性改革﹔所謂“適度改革”，是著力到位、恰到火候的改革，而不是淺嘗輒止、蜻蜓點水的敷衍性改革﹔所謂“系統改革”，是經濟、行政和政治各相關領域相互支持，呼應共進的改革，而不是有揚有抑、有行有禁的選擇性改革。

（二）改革頂層設計需要把握好幾個關系

第一是把握政府與市場的關系。政府經濟調節和管理的任務，是保持經濟總量平衡，抑制通貨膨脹，促進結構優化，促進發展方式轉變，維護社會公平正義。既要重視發揮政府 “看得見的手”的作用，又要發揮市場 “看不見的手”的作用。根據實際情況充分和有效發揮“兩隻手”各自應有的作用。值得注意的是，2008年金融危機導致了各國政府本能的一種反映，就是加大了政府對市場干預的力度。有必要提醒政府，不要因此而改變了過去30年改革的基本價值取向。金融危機中各國政府不得已而使用的注資，甚至是接管金融機構與企業，這些都只是短期的“救火”措施，而不是長期的政策。如果因此而認為“兩隻手”的關系發生了根本性變化的話，那就錯了。對於中國政府來說，如果后危機時代在政府與市場的關系上，需要我們有什麼新作為的話，那就是通過民主法治的制度創新，來制約公共權力，來規范政企關系，減少政府干預，改變集權式管理的模式，遏制權貴經濟的發展。

第二是把握民生與民主的關系。改善民生、保障民生已經成為政府著力強調的重點。但是僅僅就民生來講民生，無論在認識程度上還是在現實有效性上都難以令人滿意。作為一個關系人的體面和人的尊嚴的生活命題，民主不僅是民生的重要內容，而且也是民生的重要保証。離開民主內容的民生，既不能保証它的完整，也不能使它獲得持續的力量。我們有的管理者認為民生搞好了就一好百好，實際上沒有人民自己的參與和監督，僅僅靠管理者的良知自覺，民生是靠不住的。因為要做好這個事關人權和以人為本的社會管理，除了執政者的努力以外，更少不了廣大民眾自己通過廣泛而真實參與，而對民生產生的民主影響力。

第三是把握特色與共性的關系。過去30年中國的改革開放當中，我國一直面對著對於個性和共性的關系問題。應當承認，共同的價值，普遍的價值，的確是存在的。否則，我們就沒有理由來談特色和個性，我們就沒有理由來說“學習”，我們就沒有理由來談“改革”，沒有理由來說“開放”，也沒有理由來說“現代化”。從世界的進步歷程看，普遍價值是人類社會世代奮斗所積累的一些寶貴財富。這些東西包括精神、包括制度、包括管理的經驗等，經過歷史的過濾和各國人們世代傳承以后，有些的確已經成為國際社會所共同接受和尊崇的一些准則，已經成為人類生活的共同依托。比如說市場經濟、民主法治、自由平等、人權正義等等。如果人們要是追求一種體面的、尊嚴的、快樂的、幸福的生活的話，這些價值准則都是不能缺少的。進一步說，能夠對人的生活質量有所促進和保障的無論是制度設計還是管理經驗，就都值得各國管理者和人民珍重、學習和借鑒。就我們所經歷的來說，我國之所以有機會發展到今天的程度，正是因為通過改革開放，將先進的理念和一些普遍准則與中國個性特色結合起來的結果。所以，中國下一步改革要得到深入推進和走好走快，首先需要各級執政者和管理者，能夠正確認識和協調好個別准則與一般准則、特色價值與普遍價值的關系。在改革需要新的動力的關頭，我們應該重溫並牢記鄧小平的至理名言，“不管白貓黑貓，抓住老鼠就是好貓”，這是真正有利於中國改革和發展的大智慧。

（三）改革頂層設計的任務是對現有模式突破

時至今天，“市場經濟加集權管理”的經驗積累、成果積累，以及問題積累和矛盾積累，都共同期待著關鍵改革的出台。我國的改革，在按照改革者的設計走過了簡單項目后，必然要進行復雜項目﹔在經過了經濟改革和行政改革后，肯定要觸及政治改革﹔在完成了對客體的改革后，接下來將輪回到對改革者自身的改革。這是改革的內在要求和應然軌跡。在這個決定可持續性的關鍵改革階段，改革的主要任務，就是要為“管理主體”建立民主法治的約束制度與機制。

為了實現這個目標，除了繼續做好機構調整、職能轉變、審批改革、績效評估、電子政務、集中服務等行政層面和技術層面的工作外，接下來，我國更需要以更大的勇氣和決心，著手針對自身進行現代化建設和民主法治的真正完善，在改革頂層設計上有所突破。

改革頂層設計的任務之一是，建立民主規范的黨內治理結構。根據我國現實，民主制度應當從執政黨內部的完善開始，隻有黨內有了真正的民主，才能帶動國家普遍民主制度的建立。可以考慮的路徑是，借鑒規范的股份制公司和NGO組織的組織管理成熟經驗，將其治理結構模式引用到黨的組織建設中來，用治理結構催生黨內的民主制度。

改革頂層設計的任務之二是，建立科學合理的黨政關系模式。由於長期在黨政分開與黨政合一之間舉棋不定，導致難以避免的管理矛盾和無法克服的管理成本。應當根據指令鏈條的唯一性原則，並根據執政黨的合法地位，大膽探索黨政合一關系模式，這個探索的關鍵是在合乎各自民主程序的前提下，尋求消除兩個首長之間制度性摩擦的新體制。

改革頂層設計的任務之三是，實行針對首長級職位的差選制度。逐步結束等額選舉的做法，按照民主的本質要求，在民主所對應的領導職位范圍內，實行差額選舉制度。即不搞背離民主本意的表面民主，也不在民主所要求的兌現范圍內，規避選舉。

改革頂層設計的任務之四是，實行民意代表群體的普選制度。人民代表大會是我國根本政治制度，是共和國的依據和國體標志。承載著傳遞和表達廣大人民群眾意願的政治使命，是實現民主的根本性管道。在已經積累逾半個世紀的經驗基礎上，推動人大制度的深度改革，有步驟有計劃的開始推行普選制度，夯實人民當家作主的基礎。

改革頂層設計的任務之五是，建立有效的獨立司法工作制度。由於司法的技術性、嚴密性、特殊性，以及司法的裁決效力對司法公正的高標准要求，必須要有嚴格明確的責任、權利、義務關系，保持相對的獨立性。如果外界力量過多干涉司法過程的，那麼司法責任將無法明確，不利於法官切實履行自己應負的責任。為此，應在資源和各種權力關系上實行切割，實行司法獨立工作制度。

改革頂層設計的任務之六是，實施可行的官員財產申報制度。實行財產申報與公開制度，是讓權力在陽光下運行的有效辦法之一，已經為世界各國的經驗所証明。應當在現有制度積累基礎上，完善並尋求突破。不僅要有申報的管理，尤其要有公布的要求。選擇公務員職務就意味著放棄自己的有關公布與財產狀況、婚姻狀況、家庭成員從業狀況等隱私空間。近年來一些腐敗大案中突然出現越來越多的巨額不明來源財產証明實行官員財產申報和公布制度迫在眉睫。

改革頂層設計的任務之七是，推行高級領導退休補貼貨幣化。領導干部，尤其省部級以上領導干部的確為國家和人民做出了巨大貢獻。在退休以后，這種貢獻應當在待遇上得到一定體現。但是如何體現，體現到什麼程度，值得這個群體自身和同級人民代表大會來認真討論並予以合理而明確規定。現在這種在職與退休相混淆的做法，不僅佔用了一大筆財政資源，而且也在人民群眾中造成非常不好的影響。建議改革領導干部的退休福利待遇，用發放貨幣補貼代替配公車、配秘書、配警衛、配保姆的習慣做法，根據任職級別確定年度補貼額度。

改革頂層設計的任務之八是，探索建立縣級地方自治新體制。省直接管理線改革的目標之一，應當是創造條件走向縣級地方自主治理。管理學的原理是“鏈條長度與鏈條脆弱度成正比”，由於我國從中央到地方管理層級過多，導致指令、政策失真和資源配置流失嚴重，為增加效率降低成本，權力、責任、資源、治理可採取統一打包給縣級地方政府，通過民主方式建立合乎管理邏輯的責任關系。

改革頂層設計的任務之九是，建立政治體制改革特區。改革頂層設計是一個非常具有挑戰性的改革戰略和改革實踐。為了確保改革和穩定之間的關系，避免震蕩和矛盾，也可以採取先試驗后推行，由點及面，逐步推開的策略。不妨吸取我國早年經濟改革實驗區的經驗，也建立政治體制改革實驗區，將一些改革頂層設計的任務和設想，放在特定區域內先行試驗，根據效果再酌情推動。

上述是改革頂層設計的基本的和主要的議題，目的在於用一個建立於民主之上的公共行政取代集權行政模式，以適應經濟基礎的變化，克服集權管理的弊端。否則，已獲得的改革成果就有可能遭受舊有政治與行政文化的蠶食，已建立的市場經濟體制就有可能被既得利益聯盟所瓦解，已形成的正確改革與發展方向就有可能因為有缺陷的管理模式的裹挾而走形脫偏。這正如溫家寶總理所說：“現在改革到了攻堅階段，沒有政治體制改革的成功，經濟體制改革不可能進行到底，已經取得的成果還有可能得而復失，社會上新產生的問題，也不能從根本上得到解決，文化大革命這樣的歷史悲劇還有可能重新發生。每個有責任的黨員和領導干部都應該有緊迫感。”