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基礎建構 激活潛能
在我看來，現行財稅體制的最大特征和重大軟肋可貼切地描述為“三過”：過度僵化、過度碎片化和過度裁量。《決定》為此量身定制了兩招：清除過度部門專款規制和過度預算挂鉤規制—兩類過度財政規制正是窒息、壓抑地方與基層活力與潛能之無聲殺手。“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。”這是《決定》制定的全面深化財稅體制改革議程中，最為精彩壯麗的部分，令人擊掌叫絕、蕩氣回腸﹔其現實意義與影響之深遠，當不亞於轉變政府職能、清除過度行政審批與許可之作為。
在經濟高速增長的背景下，中國五級政府作為一個整體，早已由當年的貧窮政府變為富裕政府：在不到20年時間裡，政府的財政身價幾乎暴增了50倍！根據2013年預算安排，僅僅公共（一般）預算、社會保障預算和國有資本經營預算，總的支出規模即超過20萬億元，相當於每個中國人無論男女老少，人均為政府埋單超過1.5萬元。這些稀缺資源，本應通過法定預算程序，基於國家戰略重點和政策優先性，作最適當的配置。如此，預算才能真正成為政府施政之利器，而不僅僅是法定授權和支出控制的工具。但是，《教育法》等諸多部門法律強制規定的各類法定支出、中央有關部委制定的增長考核機制，加上預算過程中起支配性作用的基數法，共同形成了以與GDP和財政收支挂鉤為主要特征的預算挂鉤規制。其荒唐之處在於嚴重脫離實際：即使沒有客觀的支出需求（比如在校學生人數和生均標准支出），也必須花那多麼多，而且必須隨GDP和總的財政收支增長水漲船高，否則就要被究責。預算挂鉤規制愈演愈烈，在全國范圍內造成巨大浪費、大面積尋租和腐敗的同時，還嚴重破壞了預算制度優化配置公共財政資源這一核心功能，以至嚴重變異和矮化為“計算”。無論在中央還是地方，預算越來越僵化，越來越徒具外殼，越來越喪失與時俱進、靈活應對執政挑戰這一政策功能，誘發監管部門和支出部門把時間和精力放在“花夠了錢嗎”、“達標了嗎”、“挪用了嗎”等事務性工作上﹔至於是否達成了政府政策目標、支出結果（績效）是否令人滿意，少有過問，盡管這才是最最緊要的預算問題和執政問題。
對於地方政府—特別是基層政府—而言，部門專款規制更令人困擾不已。在中國，中央集權的本質是碎片化式的部門集權，部門集權的內核是部門直接控制地方事務的決策權和相應的資源，兩者都被深沉嵌入部門專款—專項轉移支付體制。在規模龐大的中央對地方的轉移支付中，專款規模之大、類別之多、數目之眾、配套之苛、規制之嚴，已發展到令人震驚的程度。省對下轉移的情形大體類似。此外，上級部門不斷出台一刀切式的、無成本補償的增支政策（諸如“村村通”、“鄉鄉通”之類），亦讓地方和基層不勝其煩、不堪重壓。
通常被“宏觀調控”和“保重點”掩飾的雙重財政規制—部門專款規制和預算挂鉤規制，一方面賦予相關部門以過度的自由裁量權，使其有能力借助手中的尚方寶劍過度裁量，將各級地方和基層政府置於其垂直控制之下，使其成為名副其實的財政依附型政府﹔另一方面導致地方和基層政府在很大程度上喪失了因地制宜、統籌規劃地方公共事務的基本條件、自主性和創造性，還制造出大量跑‘部’‘錢’進和財政資金的跑冒滴漏。在雙重財政規制的兩面重壓下，中央和地方間的財政關系日趨變異為一種緊張、對抗而非和諧一致的關系，資源無序爭奪的零和游戲取代了分工合作基礎上的正和游戲。因此，“上有政策、下有對策”和“政令不出中南海”，便不足為奇。地方和基層政府深知此道：體制內玩不過，就玩體制外。與體制外相關的灰色地帶主要有兩大塊：舉借債務和土地財政。非稅收入也是很大一塊。
地方和基層政府並非唯一輸家。專橫、武斷的垂直代理決策—地方事務與資源由部門控制—的隱性成本，主要表現為基層和社區民眾難以獲得數量充分、質量可靠、成本低廉、類別豐富的公共服務，包括看病難、看病貴。建設服務型政府成為空談。在中國，基層政府和社區為70%以上的人口提供了70%以上的公共服務。在雙重財政規制致其以合理的成本交付服務的激勵幾近喪失時，經典公共財政理論中揭示的由貼近人民的政府交付服務所具有種種優勢，包括信息優勢（更了解差異性偏好和成本信息）、責任優勢和監管優勢，又怎能指望被激發出來？
基層和社區正是應對中國社會轉型進程中日益涌現的各種社會、經濟、環境甚至政治予盾的前沿陣地﹔基層和社區也是民意的最佳感受器﹔地方監管機構和地方人民“就近監管”基層和社區的基本條件，比監管上級政府部門的所作所為要好得多﹔基層政府和社區還是幾乎所有公共政策的執行者和成敗得失的最佳評判者。這些因素綜合起來，使得在“宏觀調控”標簽下的過度集權和過度干預的各種論調，變得蒼白無力。隨著時間的推移，雙重財政規制構成的壓迫型體制，其代價越來越大。分權加劇地方腐敗、削弱國家宏觀調控、加劇地區差異等種種論調，沒有一個經得住檢驗。分權損害國家凝聚力、導致國家分裂的論調，更是荒誕不經，不值一駁。隻有該集權的沒集權、該分權的沒分權，才會招致這樣的風險。自上而下、一刀切式的代理決策模式下，部門既不了解當地的具體情況—須知中國系有4萬多個地方政府、13億多人口、各地差異極大的大國，又不對決策的后果承擔責任—決策失敗和低效的后果無疑由當地人民承擔，通常也不具有尊重地方自主決策權的意識和理念，憑什麼相信他們的決策比基層政府的自主決策來得更好更有效？
毫無疑問，清除過度財政規制—《決定》為全面深化財稅改革體制改革開具的最有價值的藥方，只是在相應的配套改革到位時才會更加有效，包括改進監管—從監管重點從挪用轉向績效、加強透明度和發展更加有效的公民參與機制。《決定》對此亦有預設，特別是完善人大工作機制：“通過座談、聽証、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑，通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。”
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