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留有空檔 尚期突破
《決定》對財稅改革清單並未、也無必要面面俱到。但以筆者的觀察和判斷，《決定》並未提及、但事關重大、亟需納入優先性改革議程的事項，至少四項。首先是國庫與現金管理體制改革。需要牢記：央行國庫基於相關法律法則、以出納機關角色行使財政監管之職絕對必要且不可或缺。很少有人看清這一點：在中國，央行國庫通過“國庫單一賬戶（TSA）、兩個直達”，在實現逐筆、實時、動態監管政府現金流入、流出、余額和銀行賬戶方面，發揮著甚至連人大和審計部門也無可企及的獨特作用。然而，主要由於財政部門在未經法定授權的情況下，在各家商業銀行濫設各種財政專戶處置公款，導致“單一賬戶、兩個直達”這一最理想、最有效、最符合中國國情的體制框架至今無法確立，以至現金余額集中化管理—良好的政府現金管理絕對必要的前提條件—無法實現，納稅人的錢袋子也因此處於十分不安全的狀態。兩個直達指：財政繳款直達TSA、財政支付直達供應商賬戶。TSA基礎上的兩個直達，構成現行相關法律法規所確立的國庫經理制—區別於所謂的國庫代理制—的基石。不幸的是，這兩個概念把很多人搞糊涂了。矯正方法簡單有效：支持TSA和兩個直達就叫國庫經理制﹔破壞或背離TSA和兩個直達就叫代理制。
其次，在“壓專款、擴一般”的基礎上，一般性轉移支付原則上應全部採用公式化分配，以及由中央和省級政府直接測算到縣。這一體制的益處多多，包括對均等化目標的促進，很可能比省直管縣體制和三級財政的構想有效得多，也更具操作性，技術和成本亦無大礙。
其三，徹底改革部門錢事一體、切塊撥款的體制。這一分散財力辦小事的體制，既與內部控制的基本原則—不相容崗位分離控制—相悖，又損害財政部門統籌規劃支出重點和優先性的能力，而且嚴重妨礙部門職能轉變：將支出部門的興趣和精力引向要錢、分錢、管錢這類事務工作上，淡化了遠為重要的其他職能。恰當的改革思路是：支出部門隻管事不管錢。原則上，部門掌管的所有公款應集中於央行國庫單一賬戶（TSA），由財政部門統籌管理﹔財政資金決不能切塊劃撥給各部門，必須將切塊撥款體制改為微觀撥款體制—至少在項級預算科目基礎上按進度從TSA直達供應商。在這樣的撥款體制下，支出部門看不到錢—也不必看到錢，也沒有對下撥款和分錢的權力。撥款的權力應屬於財政部門的專有權力，財政部門根據預算安排和相關規定，為支出部門的支出簽署支付令。沒有支付令，支出部門不得實施任何支出。
在改革部門專款和撥款體制的基礎上，支出部門的角色和職責應盡快轉向六個方面：制定政策框架、部門規劃（如教育和醫療規劃）、制定全國最低服務標准、監管標准的實施，制定和執行部門預算，以及必要時為地方政府提供相關幫助—包括技術幫助如信息系統建設。這些措施與《決定》關於轉變政府職能的論述完全吻合。如此，支出部門與財政部門之間、中央與地方政府之間，才可望形成健全的關系。
最后，建立以支出周期為邏輯起點的、全面的、真正意義上的政府預算會計的改革，應置於比引入權責發生制更為優先的位置。對此感興趣的讀者可參見拙作：支出周期—構建政府預算會計框架的邏輯起點（《會計研究》/2007年第5期）。
結語
財稅為治國經邦的大學問。唐朝中期的偉大理財家和政治家楊炎曾雲：財稅為“邦國之大本、生民之喉命。天下理亂輕重，皆由焉”。一語中的、入木三分。仔細解讀《決定》之余，“悠悠萬事、財稅為大”之悟，突然涌入心頭。然而，財稅不僅事關重大，亦系於博大精深之思想觀念，更觸及利益固化之藩籬。要想取得決定性成果，不“沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬”，決無可能。其中沒有一個來得容易。以此言之，《決定》只是剛剛拉開財稅改革大幕，全面深化依然任重道遠。
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