王雍君：新型城鎮化應注意財政邊界、推動規劃預算

調整財政邊界

要使財政紅利轉換為了實際紅利，政府必須調整其財政邊界，致力於促進收入邊界、支出邊界和債務邊界的合理化。就稅收邊界而言，最重要的問題是確定非互惠收入和互惠收入的邊界。“強制”和“無償”征稅的非互惠觀念在中國一直影響深遠，無論官方還是學界。新型城鎮化對這一政府“斂財觀”提出了強有力的挑戰。這是因為，在新型城鎮化進程中，政府將提供許多受益特定且可計量的公共設施與服務，包括垃圾採集與處理、道路改造、供水與排水、街道綠化等。對於這類服務而言，讓一般納稅人為之分擔成本並不公平。財政公平的一種主要形式--誰受益誰負擔--在新型城鎮化背景下逐步清晰並且日益重要。

與許多國家一樣，中國現行稅制不僅以能力為基礎（根據納稅能力分配稅負），而且以“對好東西征稅”為基礎。增值稅和所得稅最為典型。前者系對消費行為（產生的增值額）課稅，后者系對賺取收入的能力課稅。兩者都是“好東西”。相比之下，垃圾、工業廢棄物和污染物的產生、排放和擴散，還有交通擁堵、博彩、電子娛樂、KTV等劣效品（demerit goods），本質上要麼是“壞東西”，要麼具有“壞”的性質。城鎮化一方面提升了生活水准和生活品質，另一方面也會制造出大量的“壞東西”。在這種情況下，政府的財政融資方式中能需要進行深刻的調整，其中的主要方向之一就是從“向好東西征稅”，更多地轉換為“向壞東西征稅”。國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）提出的征稅環境稅費的思想，與此相合。但是，“對壞東西征稅”的范圍要大得多。無論如何，在新型城鎮化背景下，稅收制度和財政收入結構都需要進行調整，以便更多地包容互惠式的和懲罰性的理財觀。傳統上基於納稅能力的財政公平觀，必須得到“受益者付稅（費）”和“施害者付稅（費）”的強力補充。這兩類財政融資將越來越成為城市政府有吸引力的收入來源。

支出邊界也需要調整。總體上看，城鎮化增強了政府開支的獲利空間。農村政府的財政投資很少會有回報，但同樣的投資項目在城市很可能產生可觀的財務回報和經濟回報。公路、污水處理、垃圾採集等等都是很好的例子。這就提出了一個問題：政府支出如何與商業行為劃清界限。作為一項合理的原則，政府不能與民爭利，不可介入具有商業競爭性的領域。相對於農村政府而言，城市政府似乎更難堅守這一原則。當然，這並不排斥城市政府從其投資中分享利益、甚至利潤，但基本原則應該非常清晰：“利向曲中求”。其含義為：即使政府投資產生了商業利益，政府通常也隻應以稅收、服務使用費、特許權使用費等形式分享，而不能把贏利作為公共投資的目的或目標。

定義支出邊界的另一個因素是外溢性。隻有那些具有廣泛外溢的項目，或者具有保障公民基本權利和權益性質的項目，才是政府支出的適當范圍。

第三個需要調整的財政邊界是債務融資。城鎮化進程中，政府的投資將形成各種具有公益性的資產。這些資產的受益期通常超過一年。這意味著以稅收融資並不適當，因為納稅人在當年負擔稅收，這與資產的未來年度獲益在時間上並不匹配。因此，稅收邊界應與債務邊界清晰區分。原則上，稅收融資應側重於經常性支出（不形成資產），債務融資（超過一年期）應側重於資本性支出，即在會計上記錄為資產的那些投資支出。另外，公益性資產應明確區分為兩類：一類具有商業或財務回報﹔另一類則幾乎沒有財務回報，其收益表現為向公眾交付的服務。兩類資產的明確區分，要求政府債券融資相應分為兩類：一般債券和市政債券。前者適用於無商業回報的公益性投資，通常應在一般預算收入或舉借新債償還﹔后者適用於具有商業收益的公益性投資，通常應以專項收入或對應的基金收入償付。國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）中關於“建立健全地方債券發行管理制度和評級制度，允許地方政府發行市政債券”，針對的就是此項調整。

債務邊界的調整還涉及地方投融資平台。調整的后的平台債務應與政府債務應與政府債務劃清界限。政府債務隻限於依法擔保形成的或有負債。平台債務不能再被視為政府債務。

推動規劃預算

新型城鎮化涉及大量的規劃工作。在預算管理意義上，規劃定義為旨在促進同一政策目標的若干活動的集合。垃圾採集、大氣治理、街道綠化、污水處理、城市監測信息系統、兒童保健、就業培訓等都屬於規劃。這些規劃既涉及硬件也涉及軟件。公共投資工程也屬於規劃，但規范的含義與“工程”更為寬泛。

規劃是政策執行的基本單元。政府推動新型城鎮化主要依賴兩大工具：政策與預算。政策一定要對頭，政策目標一定要清晰明確並且區分輕重緩急﹔預算一定要與政策之間形成直接而緊密的聯系，否則，政策就是會成為空中樓閣，成為空想而非現實。在中國，政策與預算長期脫節，嚴重制約了政府施政能力。預算改革的一個關鍵方面，就是要在兩者之間建立直接的聯結機制，而規劃就是聯結的節點。

將通過規劃將政策與預算聯結起來的預算模式，稱為規劃預算。規劃預算在國際上已經得到廣泛發展，遠比績效預算產生的成效更多。然而，目前國內學界和決策部門在很大程度上推崇績效預算，規劃預算在很大程度上被忽視了。其實，也很少有人對規劃預算有深度研究理解和研究。實踐証明，如果沒有規劃預算作為鋪腳石，走向績效預算的努力很可能會失敗。新型城鎮化的推動，再次將這個重大的理論與實踐問題推向了前台。我們需要高看規劃預算，並把規劃預算作為預算改革的一項關鍵內容。這項改革應與推動中期基礎預算的努力結合起來，如此才可為政府推動新型城鎮化進程提供最適宜的操作框架。