李文：城鎮化要避免以犧牲“三農”為代價

二、城鎮化的重點是解決好農民工問題

統計數據顯示，2011年中國城鎮常住人口達到691億，城鎮化率達到5127%，較2002年提高1226個百分點。同期，城市建成區面積由26萬平方公裡左右，擴大到4萬多平方公裡，擴大了50%以上。﹝12﹞截至2012年底，中國城鎮化率已達5257%，但城鎮常住人口中有2億多仍屬農業戶籍人口，按戶籍人口計算城鎮非農業戶籍人口佔全國人口的比例在35%左右。﹝13﹞現在外出農民工有166億人，成為城市產業工人的主力軍，但與產業工人中的城市居民相比無論地位還是待遇都相差很大，城鄉二元結構不但體現在城市和鄉村之間，也同樣體現在農民工與城市戶口工人之間。要說不公平，這便是最大的不公平。可以說，迄今為止，是農村的廉價土地支撐了城鎮化的快速擴張，是農村的廉價勞動力支撐了工業化的迅猛推進。其不良后果表現在：高速低效，浪費土地資源﹔城市政府依賴土地財政，房價飛漲抑而不止﹔農村土地資源和相關財富大量流失，惡化了城鄉關系﹔大“二元”套小“二元”，流動人口難以定居城市﹔城市生活成本提高、生活質量下降（面對堵車、霧霾、房奴、上學難、入托難、水荒、排水不暢、棚戶區、熱島效應、垃圾圍城等等各種各樣的“城市病”），管理難度加大。所以，《決定》尖銳地指出：“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。”為此，必須切實推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化挂鉤機制，從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率。本著這一精神，中央城鎮化工作會議對上述要求逐項加以落實，中央農村工作會議提出了到2020年解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮、約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造、約1億人口在中西部地區的城鎮化的具體要求。筆者以為，本著城鄉一體化的精神，在解決農業轉移人口市民化的時候，一定要找到恰當的途徑將進城農戶擁有的農地承包經營權（包括宅基地用益物權）釋放出來，這一點在做頂層設計時是無論如何不可忘記的。

三、城鄉統籌的焦點在於推動農地流轉

由上可見，城鄉一體化的精髓有兩點：一是要盡量減輕城鎮化的陣痛，關鍵是要同步實現農業現代化，為此必須實行適度規模經營﹔一是要在尊重農民的意願、保護農民的利益的基礎上，讓農民工脫離土地實現身份上的徹底轉換，完全融入城市。而無論是要實現適度規模經營，還是要讓農民工脫離土地，唯一可行的途徑就是要建立農地流轉市場，讓農戶擁有的土地承包經營權和宅基地用益物權資產化。為此，《決定》做出賦予農民更多財產權利、維護農民生產要素權益的改革安排，提出要“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作,賦予農民對集體資產股份佔有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權,改革完善農村宅基地制度,選擇若干試點,慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓,探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場,推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”。從目前全國各地的實踐情況來看，做好農村土地的流轉工作，一要確權在先，二要規劃先行，三要完善法治，四要有效保障土地流轉方的利益。筆者還以為，讓農戶擁有的土地承包經營權和宅基地用益物權資產化，有助於落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。（作者為當代中國研究所社會史研究室主任、研究員）