楊小軍
立法權力異化的本質，是立法權力不再立法為公，而是立法為私、立法為利
立法權力異化的本質，是立法權力不再立法為公，而是立法為私、立法為利。立法部門化、部門利益合法化在一定程度上使法成為了謀取私利的工具，損害了立法這個公權力的本質屬性、公信力和執行力，其后果是嚴重的。
其一，損害國家法治的統一。把“好處”都歸了自己，把“難處”都推給別人，這樣的部門立法規定，首先損害的是國家法治統一。如果部門立法這些上位法都各行其是、“趨利避害”，部門立法與其他部門立法的內容、部門立法與上位法律的內容就會發生沖突、相左，法律體系的統一就無法實現。如果法律體系不統一，怎麼可能有國家法治的統一？所以，立法的權力異化現象首先損害的是國家法治的統一，是部門利益高於國家利益的異化。
其二，損害法律的公信力和權威。把“好處”都歸了自己，把“難處”都推給別人，這樣的部門立法規定損害了法律本身的公信力和權威，屬於自賤其性。如果法律失去了公平正義和公信力，僅靠權力則隻會產生“壓力”，隻靠“壓力”是不能得到尊重和信賴的。習近平同志在首都各界紀念現行憲法頒行三十周年的集會上講話指出，憲法的根基在於人民發自內心的擁護，憲法的偉力在於人民出自真誠的信仰。損害法律公信力的立法就沒有權威，更談不上信賴和信仰。這是法治的悲哀，是對法治的踐踏。
其三，損害法律的執行力。不公正的法律、損人利己的制度規定，從一開始就注定了缺乏執行力。從與其他部門關系看，很多法律的執行都離不開其他部門的配合和協調。如果部門立法損人利己，其他部門在執行配合上必然也是各懷心事，各行其是，使法律的執行大打折扣。從與當事人的關系看，這種部門立法因失去公平正義和公信力，難以獲得信賴和信仰，難以得到當事人的服從和配合，執行力必然欠缺，實際效果並不好。權力異化的部門立法，由於其自私自利，難逃“自拉自唱”的尷尬境地。
如何解決這個問題
權力部門化、部門權力利益化、部門利益合法化現象，是一個不可忽視的問題，是與推進法治中國建設格格不入的頑症。既是頑症，就應當解決。如何解決這個問題呢？我認為主要應當採取以下辦法：
辦法之一，減少部門立法，加大人大立法和政府立法力度。為了達到這個目標，我們需要從立法體制上進行改革和完善，使人大和政府真正能夠承擔其主要的立法任務，而不是大權旁落給部門。比如，增加人大工作機構的編制，在人大立法機構內部增設對應政府部門工作的機構。又比如，政府法制機構的立法職能應當極大地加強，使大多數部門立法能夠上升到政府立法層面，由政府直接負責規劃和起草。就目前的情形下，政府法制機構的職能、編制、力量等都與大量承擔立法工作很不相符。這個狀況不改變，就無法實現政府立大量法、立主要法，從而消除和減少立法權力異化現象的目標。
辦法之二，限定部門立法事項范圍，避免和減少立法謀私現象。在立法中，有些事項是事關部門利益的事項，如主管權力、機構、職能、編制、經費以及與其他部門關系等。這些事項在現在的立法程序中，雖然要求立法部門需要與相關部門協商后確定，但實際效果並不好。要想有效糾正這個問題，應當從立法事項范圍上進行限制，也就是說，凡是涉及這些關乎部門權力、利益之類的事項，不能由部門負責設計、起草和制定，而應當由政府這個綜合機構負責設計和制定。
辦法之三，開門立法和參與立法應當作為法定程序固化在部門立法過程中。所謂立法權力異化，就是反正當性原則的異化。如果我們能夠守住立法制度與程序的正當性，就能夠減少和消除部門利益合法化現象。怎麼才能守住部門立法的正當性原則呢？就是開門立法和參與立法。立法的草案及其說明原則上要向社會公開，廣泛征求公眾意見和建議，對於這些意見和建議，立法部門必須作出實質性的回應。其中，立法涉及到的特定部門、特定群體、特定組織等，具有更密切更直接的關系，應當發揮更重要的作用。因此，這些特定利益主體，不僅是公眾參與，更進一步應當作為重要的參與者參與到立法起草和制定中來，全程參與部門立法。俗話說，隻有進了門，才會看清楚屋內有什麼。隻有讓這些利益相關主體參與到立法程序中來，才可能限制部門立法的權力異化。讓利益相關主體監督立法，應當是有效的辦法之一。
(作者為國家行政學院法學部教授)
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