楊小軍
力部門化的幾種表現
公權力，是來源於公的權力，也是為公所用的權力和服務於公的權力，這是公權力的本質屬性。公權力姓公，而不姓私，這是天經地義的。這個最起碼的道理雖然人人都明白，但實踐中仍然時有發生公權力異化的現象。比如，公權力的部門化。
多年的體制和制度演進，形成了一個現象，就是繞過政府把權力直接賦予給部門。政府既不是賦予權力者，也不是權力行使者，還不是權力配置改變者。形成強部門弱政府的格局。沒有具體權力的政府，怎麼發揮其領導者和監督者的作用呢？這是權力部門化的表現形式之一。
權力部門化的表現之二，是部門之間以鄰為壑，爭權奪利。一個部門的權力，似乎成為這個部門的“身家性命”，絕對不讓別的部門染指。盡管我們花了很多的力氣通過機構改革來整合部門權力關系，但實事求是地說，效果不佳，而且成本很高。
權力部門化的表現之三，是部門上下關系、系統關系被不斷強化，形成利益共同體。所謂“天下某某部門是一家”之類的說法不絕於耳。部門、系統內部不僅在制度上，而且在結構上、人財物安排上自成一體。
權力部門化的表現之四，是立法部門化。在一些地方和部門的立法中，有一種形象的說法，立法就好像下圍棋。下圍棋要有“氣眼”，沒有“氣眼”，所佔領的地盤最終也會失去，下棋者會輸。據說，立法中也經常有“法眼”，這就是對自己有利的條款。在立法過程中，起草制定者會刻意制造或保留好這些個“法眼”，這樣的立法制定者認為才有必要，制定者才會有積極性。如果沒有這些個“法眼”，制定者們會失去立法的興趣和積極性。這個現象實際上就是立法權力異化的表現，立法為公被異化成為立法為私，立法為部門，為了部門的權力和利益，為了部門的便利，為了部門的權責不一致等。
如果部門是執行立法的人，由他制定立法規則，他當然會考慮自己將來執行怎麼方便，怎麼有效，怎麼趨利避害，等等。在過去法治不那麼重要的時候，部門利益集中反映的渠道當然不是法律。現在，法治的地位和作用越來越重要了，部門利益也不斷地通過所謂立法的渠道輸入進去，固化下來。
立法部門化、部門利益合法化的現象，其實質是公權力的異化
法律，乃國家公器，當為公所用。如果為部門利益立法，法律就失去了國家公器的功能，其正當性、合理性、公平正義性就不復存在了。理論上、制度上的上述道理和規則，是不言而喻的。然而在形式多樣的立法實踐中，確實存在著立法為私、立法牟利的現象。近年來，一些行政部門在立法時有利則爭，無利則推，他利則拖，分利則拒，甚至借“法”擴權，以“法”爭利，設置不恰當的行政許可、行政處罰，增加不必要的辦事環節，上演的政府權力部門化、部門權力利益化、部門利益法制化的鬧劇扭曲了立法初衷，使群眾利益難以得到保障而飽受社會詬病。
例如，互為前置的行政審批。一個部門的規章規定，自己的一項行政審批前提條件，是其他部門的前置性審批，如果沒有其他部門的審批意見，或者其他部門的審批意見不同意，則不能獲得本部門的行政審批。這樣的部門立法規定，顯然是既要達到通過行政審批控制權力的目的，又想讓別的部門替本部門承擔責任，是典型的“趨利避害”，權責脫節。又例如，有部門規范性文件規定，自己是某項行政事務的主管機關，但自己並不直接面對當事人辦理相關事務，當事人的相關事務均由其他部門和層級的行政機關辦理。這樣的規定把自己放置在了“院牆內行使權力”、“垂帘聽政”而不直接面對當事人從而避免“麻煩”的境地。如此種種，不勝枚舉。
立法部門化、部門利益合法化的現象，其實質是公權力的異化。這種異化主要表現在兩個關系中：一是在公權力彼此關系之間的異化，即部門與部門之間權力關系異化。其特點就是讓別的部門“頂雷”，讓本部門獲權。二是在公權力與私權利關系之間異化，即行政機關與公民、法人、其他組織之間關系的權力異化。其特點就是為本部門攫取權力和利益，經常表現為自己權力的絕對化和當事人權利的模糊化。如規定當事人必須在多長期限內遞交申請書，過期無效。但卻不限定自己部門審批的期限，等等。
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