周淑真：依法治國、依憲執政、依規治黨三者關系及內在邏輯

十八屆四中全會《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。”這樣就出現了三個概念，即依法治國、依憲執政和依規治黨，對這三者的關系及其內在邏輯，可從四個層次去理解。

一、政黨與國家有不同的概念內涵

政黨是人類社會政治文明發展到近代的產物。在當今世界各國，政黨組織是民主政治的主要載體，政黨發展是政治發展的關鍵所在。政黨起源於西方，經300 多年的發展到現在，世界上約有 6200 多個政黨，在180多個國家和地區均實行政黨政治。政黨政治已成為世界范圍內普遍存在的社會政治現象。政黨是社會群體中一部分具有相同政治理念和政治主張的人的政治組織。馬克思主義認為政黨是在一定的階級基礎上產生、由本階級或階層中的積極分子所組成的。

政黨的特性表現在：具有明確的政治綱領﹔政黨以執掌政權或參與政權為實現自己綱領的重要手段﹔政黨具有嚴密的組織體系、制度規章和紀律約束。政黨不僅有一套從上而下的組織系統，以動員本階級的全體成員進行有效的斗爭，而且通過一定的黨內規章和組織紀律來約束其成員，以維系自身的團結和統一，提高自身的戰斗力。不同類型政黨的組織狀況有所差別，一般說來，共產黨的章程最為明確，組織體系最為健全，組織機構最為嚴密，紀律要求最為嚴格。社會黨和保守黨也都有比較明確的組織章程以及組織紀律。美國的兩大政黨組織鬆散、結構渙散，則是政黨中的特例。

國家之概念有代表社會整體的國家與作為政治組織的國家兩個方面的理解。代表社會整體的國家概念包含了人口、疆域、歷史、主權、文化等復雜的內容，可進一步引申到國土、國民、國力、國史、國情等在不同領域表達社會整體的詞匯﹔將國家定義為政治組織的國家概念，則引申出如國法、國務活動、共和國、國體、國事、國會等，這一概念強調國家是功能最強、形態最復雜的政治組織，建立以憲法為核心內容的政治制度和法律法令，並要求國民一體遵行。也就是說，國家以政治組織的方式來表達公共的強制性力量，其形態體現為圍繞憲法所形成的組織結構與制度體制，其功能在於實施國家治理和政治管理，同時保障本國公民的權利。依法治國、依憲執政主要是從這一概念出發的。

二、政黨組織成員與國家成員的權利來源不同

政黨組織成員與國家成員的權利來源不同，決定了治國與治黨的方式方法不同。

首先，黨規黨紀與國法適用的對象、范圍不同。國家既是一個政治概念，也是一個地理概念，其主體范圍及於這一國家領土范圍內的全體公民。在這塊國土上，全體公民不論同意與否，都必須與國家發生關系，不能獨立於國家之外﹔政黨是一個國家內的部分公民自由自願選擇參加的政治組織，一個政黨組織不論如何強大，也不能囊括這個國家所有的國民。因此，黨紀與國法適用的對象與范圍不同。

其次，黨規黨紀與國法發生作用的機制不同。國家是一種強制性的組織，個人對於國家是無從選擇的，且作為一個公民在享有公民權利的同時必須承擔國民的義務，履行一定的責任，比如納稅、服兵役等。政黨是一種自願的組織，即加入政黨完全基於個人的自由意願，是在政治認同和政黨認同基礎上的政治行為，自願加入后合乎邏輯的結果就是接受黨的約束。社會的個體在具有政黨認同的基礎上志願加入政黨，是黨規黨紀發生作用的邏輯起點。政黨認同是指政治主體在政治和社會生活中對政黨所產生的一種思想、情感和意識上的歸屬感，是對政黨肯定性的心理反映和行為表達。加入政黨是在政黨認同基礎上自覺自願的行為。對中共黨員來講，入黨是建立在認同黨的綱領、服從黨的決議、遵守黨的紀律、執行黨的決議等體現實質內容的政黨認同的自覺自願行為，因此必須受到黨規黨紀的剛性約束。黨紀嚴於國法，國法高於黨紀。貪腐官員作為中共黨員，對其處理按照黨紀、國法的時序，在受到黨紀的懲處被開除出黨后再受到國家法律的制裁。正是從這個意義上講，各級官員在施政過程中帶頭守法，將為依法治國提供原動力。中共中央要求“各級黨組織和全體黨員模范遵守憲法和法律，為全面推進依法治國提供根本保証”。所以說，黨規黨紀與國法發生作用的機制不同。

更為根本的是，黨員與國家成員權利來源不同。權利是生活在一定社會關系中的人們所享有的受到國家或組織所承認的權益。在一個國家內，國家成員的權利是與生俱來的，不需要自己去爭取，也不需要別人賦予（當然外來移民除外）﹔而政黨成員的權利是在入黨后接受黨綱、黨章和黨紀約束的同時由黨組織所賦予的。也就是說，黨員權利是黨員在自己作為公民本來享有的自由權利的基礎上，以部分的公民權利交換而來的。按照權責一致的原則，政黨成員在享有黨員權利的同時，必須遵守黨的紀律，接受黨規黨紀的剛性約束，盡到黨員的責任。現在有些黨員領導干部隻想享受和利用黨員的權利掌握公共權力，而拒絕接受黨規黨紀的約束，這無論從理論上還是從實踐上都是極端錯誤的。所以說，不同的權利基礎和權利來源，決定了對黨與對國家治理方式的差異。