制度與技術力促“十三五”綠色變革

“遲日江山麗，春風花草香。泥融飛燕子，沙暖睡鴛鴦。”一幅題有杜甫詩句的水墨山水徐徐展開，PPT畫面定格，台下掌聲如潮——這是3月20日，在由國務院發展研究中心主辦、中國發展研究基金會承辦的中國發展高層論壇2016年會上，亞洲開發銀行行長中尾武彥演講結束時發生的一幕。

在這個主題為“深化財稅體制改革，建設現代財政制度”的會議單元，中尾武彥發表的更像是一篇環保演講。“在中國的發展過程中，我們應該全力以赴，留住這樣的美景”，他說。

中尾武彥的願望，正是黃潤秋的擔當。這位剛剛履新環保部副部長的地質科學家在該論壇一個主題為“完善環境治理體系，全面提升環境質量”的會議單元中，被主辦方安排第一個做主旨演講。面對來自世界各國的參會嘉賓，黃潤秋坦誠表示：新的工作崗位對他來說“既有一定基礎，又有巨大挑戰”。

在3月19-21日舉行的中國發展高層論壇2016年會上，綠色發展成為眾多嘉賓關注的焦點。在以相關話題為主題的會議單元之外的諸多場合，該話題亦屢屢被關聯討論。

“十三五”開局之年，中國環保如何破題，備受關注﹔而通過制度與技術兩大抓手力促綠色變革，則成為與會者的高度共識。

治污之重

當前，中國的環保形勢並不樂觀。黃潤秋亦不諱言，“十三五”時期是環境保護既大有作為又負重前行的關鍵時期，也是實現環境質量總體改善的攻堅期，要補齊生態環境短板，面臨前所未有的壓力和挑戰。

環保的壓力與挑戰，與中國的發展階段密切相關。長期以來，中國依托資源環境、勞動力成本以及后發優勢，走的是壓縮型、追趕型的快速發展道路，各種環境問題在短期內集中爆發。對比發達國家的發展歷程，中國在相同階段面臨的環境問題更加復雜。發達國家的環境問題是在一兩百年工業化發展過程中逐步顯現和解決的，而中國在相同階段面臨的環境問題更加復雜。比如，傳統煤煙型污染與臭氧、PM2.5、揮發性有機物等新的環境問題並存，生產與生活、城市與農村、工業與交通環境污染交織。中國正在實現的是十幾億人口的現代化進程，“這麼大的體量、這麼快的速度、這麼短的時間，環境壓力比世界上其他國家都大，中國是在較低的收入水平上解決更為復雜的環境問題”，黃潤秋說。

一組對比數字可以為黃潤秋的觀點作注腳：美國提出控制PM2.5是在1996年，當時美國人均GDP已經達到2.8萬美元，能源消費中煤炭佔20%，工業能耗佔7%。中國2011年提出控制PM2.5時，人均GDP為5400美元，能源消費中煤炭佔68.4%，工業能耗佔 70%。與美國相比，中國的能源構成和經濟發展階段差距較大，污染治理的復雜性和難度也更大。

中國是在發展中解決環境問題。發達國家實現小康時，已基本完成工業化和城鎮化，而中國到2020年工業化和城鎮化仍在進行。要在發展中解決環境問題，突破經濟社會發展規律、自然規律和客觀規律的限制，難度極大。

關於“十三五”期間的治污難度，黃潤秋認為，中國經濟發展進入新常態，一方面經濟增長速度由高速轉向中高速，產業結構由低端邁向中高端，結構調整、轉型升級，有利於降低單位產值污染物排放強度。另一方面，產業結構偏重、發展模式粗放等問題，仍然使一些地區具有鎖定效應，經濟總量和增量仍然持續上升，污染物新增量依然處於高位。特別是伴隨經濟下行壓力加大，發展與保護的矛盾更加突出，一些地方解決環境問題的責任和動力會削弱。這樣的形勢和要求下，既不能操之過急，希望一蹴而就﹔又要全力攻堅、扎實作為。

制度先行

2015年和2016年，新修訂的《環境保護法》和《大氣污染防治法》分別開始施行。黃潤秋希望，法律能夠成為治理環境的“銅牙鐵齒”，得到真正落實。

法律的修訂只是制度建設的抓手之一，其背后更重要的，則是中國一整套環境治理體系的重構。

黃潤秋在演講中說，中國將實施最嚴格的環境保護制度，打好大氣、水、土壤污染三大防治戰役，嚴密防控環境風險，強化污染防治和生態保護聯動協調，不斷提高環境管理法制化、系統化、科學化、精細化和信息化水平，加快推進生態環境治理體系和治理能力現代化，確保2020年生態環境質量總體改善。

加快推動環保工作實現三方面轉變：從主要抓污染物數量減排向以改善環境質量為核心轉變，從以“堵企”為主向既抓“堵企”又抓“堵政”轉變，從自下而上為主向自上而下與自下而上相結合轉變。而重中之重是在體制機制上，更好地解決發展和保護的矛盾，建立推動綠色發展的內生機制，形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系。

一是嚴格落實政府環保責任。開展中央環保督查巡視，上收環境監測事權，三年內完成國家大氣、水、土壤監測點位的建設和事權上收，為保障監測數據質量、強化環境質量指標的硬約束提供支撐，推進省以下環保機構監測監察執法垂直管理。2016年在一些省份開展試點，力爭2018年政府換屆前基本完成此項改革，推動黨政領導干部生態環境損害責任追究、自然資源資產離任審計、自然資產負債表編制等改革措施的落實。

二是強化企業環保主體責任，實施好新的《環境保護法》和《大氣污染防治法》，推進水污染防治、土壤污染防治、環境保護稅等方面法律的制定和修訂，通過環境法律的完善和執行，使守法常態化，讓環境違法行為受到應有處罰，使企業環境行為的外部性內部化，促進建立公平規范的市場競爭秩序，實施工業污染源全面達標排放計劃，督促企業落實達標排放責任，整合環境影響評價、總量控制、環保標准等制度，實施排污許可一証式管理，將排污許可建設成為固定點源環境管理的核心制度。試點開展環境損害賠償相關工作，推進環境損害賠償鑒定評估納入司法鑒定管理體系，改變企業污染、群眾受害、政府買單的不合理狀況。

三是健全環境保護市場體系。推廣綠色信貸，支持設立各類綠色發展基金，通過推進PPP、政府購買服務、第三方治理等形式，鼓勵各類投資進入環保市場，建立健全排污權初始分配制度和交易市場，推行環保標志管理，實施環保領跑者制度，打造綠色供應鏈，鼓勵發展環保技術咨詢、系統設計、運營管理等專業化服務，培育環保品牌企業，推動治污、減排、監測監控等核心環保技術、成套產品、裝備設備研發，加強環保科技創新和成果轉化，分析建立企業環境信用評價體系，構建守信激勵與失信懲戒機制，在環境高風險領域建立環境污染強制責任保險制度。

四是倡導全民參與。推進綠色消費革命，全面推進大氣和水等環境質量信息公開，以及排污單位和監管部門環境信息公開，完善項目環境影響評價信息公開機制，鼓勵公眾對政府環保工作、企業排污行為進行監督。