加大財政扶貧投入力度支持打贏脫貧攻堅戰

[摘 要] 2015年年底召開的中央扶貧開發工作會議已經吹響了打贏脫貧攻堅戰的沖鋒號，《中共中央 國務院關於打贏脫貧攻堅戰的決定》對扶貧開發工作做了具體部署。各類投入是打贏脫貧攻堅戰的基本保障，其中財政投入發揮著主體和主導作用。

2015年年底召開的中央扶貧開發工作會議已經吹響了打贏脫貧攻堅戰的沖鋒號，《中共中央 國務院關於打贏脫貧攻堅戰的決定》（以下簡稱《決定》）對扶貧開發工作做了具體部署。俗話說，“兵馬未動，糧草先行”，各類投入是打贏脫貧攻堅戰的基本保障，其中財政投入發揮著主體和主導作用。

一、財政綜合扶貧政策體系

農村扶貧開發是一項系統工程，涉及貧困地區經濟社會發展和貧困人口生產生活的方方面面。近年來，中央財政多渠道增加扶貧開發投入，逐步構建了較為健全的財政綜合扶貧政策體系。

（一）不斷加大對貧困地區的一般性轉移支付力度

中央財政在安排一般性轉移支付時，充分考慮財力缺口因素，對貧困地區，特別是高海拔高寒地區、中西部革命老區、民族地區、邊疆地區等，支持力度要遠遠大於其他地區。如，中央財政安排的革命老區轉移支付，重點支持對中國革命貢獻較大、財政相對困難的老區縣和原中央蘇區發展﹔安排的民族地區轉移支付和邊境地區轉移支付，覆蓋的地區中超過一半是國家扶貧開發工作重點縣和連片特困地區縣。

從貧困地區縣級財政收支情況看，近年來，全國832個國家扶貧開發工作重點縣和連片特困地區縣一般預算支出中,上級補助及返還佔比達80%。這充分體現了中央及省級財政在轉移支付方面對貧困地區的傾斜支持，切實增強了貧困地區財力保障水平。

（二）專項轉移支付向農村貧困地區、貧困人口傾斜

支持改善農民生產生活條件及農業生產發展方面，利用可再生能源發展專項資金支持四川、青海等無電地區建設光伏發電設施，解決了無電人口用電問題﹔車輛購置稅收入補助地方資金向中西部地區、老少邊窮地區傾斜﹔對貧困地區農業綜合開發項目執行較低的地方財政分擔比例﹔中央財政安排的支持農業生產發展、草原生態保護、退耕還林、農田水利設施建設、水庫移民后期扶持、“一事一議”獎補資金等，也發揮了重要的減貧作用。醫療衛生和社會保障方面，在安排相關專項轉移支付時,對貧困問題較為突出的中西部地區給予了傾斜﹔安排社會救助、農村危房改造等資金時，將財政困難程度、貧困因素作為參考因素，提高貧困地區農村危房改造的中央補助標准。教育發展方面，支持實施“兩免一補”政策，農村義務教育階段學生全部享受免雜費和免費教科書政策，對中西部地區家庭經濟困難寄宿生發放生活費補助﹔支持全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件﹔在連片特困地區實施農村義務教育學生營養改善計劃。

（三）穩步增加財政專項扶貧資金投入

中央財政堅持將專項扶貧資金投入作為支出保障的重點之一。2011—2015年，累計安排財政專項扶貧資金約1898億元，年均增長14.5%。同期，拓寬扶貧開發投入渠道，安排專項彩票公益金50.25億元，用於支持貧困革命老區推進農村扶貧開發。財政專項扶貧資金投入的穩定增長，對落實精准扶貧要求，採取有針對性的扶持措施，解決貧困地區、貧困群眾面臨的突出問題，發揮了重要作用。

二、中央財政專項扶貧政策

（一）財政專項扶貧資金的起源

20世紀80年代，我國開始有組織、有計劃、大規模地開展農村扶貧開發，隨后國家先后制定實施了《國家八七扶貧攻堅計劃》（1994—2000年）、《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》、《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》等減貧規劃。相應地，真正意義上的財政扶貧也是始於20世紀80年代初。從1980年開始，國家設立支援經濟不發達地區發展資金，當年支出規模5億元，重點支持老革命根據地、少數民族地區、邊遠地區、貧困地區的農業、鄉鎮企業、基礎設施和文教衛生事業的發展。

（二）財政專項扶貧資金的增長情況

一是財政扶貧開發工作起步階段（1980—1984年）。自1980年設立支援經濟不發達地區發展資金至1984年，中央財政累計安排扶貧資金29.8億元，年均增長11.76%。

二是制度化開發式扶貧起步階段（1985—1993年）。1984年9月，中共中央、國務院印發《關於幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》，標志著進入制度化開發式扶貧階段。1985—1993年，中央財政累計安排扶貧資金201.27億元，年均增長16.91%。

三是《國家八七扶貧攻堅計劃》實施階段（1994—2000年）。中央財政累計安排財政扶貧資金約531.81億元，年均增長9.81%。

四是《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》實施階段（2001—2010年）。中央財政累計安排財政專項扶貧資金約1440.34億元，年均增長9.3%。

五是《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》實施階段（2011年至今）。“十二五”期間，中央財政累計安排財政專項扶貧資金約1898.22億元，年均增長14.5%。僅用了五年時間，財政專項扶貧資金投入就超過了《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》實施期間十年的投入規模，資金年均增幅重回兩位數。

（三）財政專項扶貧資金的現狀

2015年中央財政專項扶貧資金規模已達到467.45億元。目前，中央財政專項扶貧資金主要分為發展資金、少數民族發展資金、以工代賑資金、國有貧困農場扶貧資金、國有貧困林場扶貧資金、“三西”資金等六個使用方向，主要用於支持貧困人口發展特色優勢產業、改善貧困人口基本生產生活條件、提高貧困人口就業和生產能力等方面。中央財政專項扶貧資金主要按因素法分配，以加大對貧困問題突出省份的支持。按照扶貧開發“中央統籌、省（自治區、直轄市）負總責、市（地）縣抓落實”的工作機制，扶貧資金項目審批權限已全部下放到縣，由地方自主統籌使用。

（四）近年財政專項扶貧重點工作

一是創新財政專項扶貧工作機制。積極推動易地扶貧搬遷工作，研究提出易地扶貧搬遷籌資建議，調整地方政府債務規模，專門用於“十三五”易地扶貧搬遷，通過市場化機制撬動金融資本支持易地扶貧搬遷，中央財政給予貼息扶持。推動地方整合相關渠道資金，通過政府購買服務的形式，支持項目實施主體還本付息。鼓勵地方探索開展資產收益扶貧試點，將財政用於貧困地區產業發展和基礎設施建設的投入所形成的資產，量化折股配置給貧困群眾，在幫助貧困群眾培育穩定的資產收益的同時,發展壯大集體經濟和增強村集體凝聚力。牽頭組建貧困地區產業發展基金，探索利用市場機制，引導金融資本推進貧困地區優勢特色產業發展。利用中央專項彩票公益金，支持推進貧困革命老區扶貧開發工作。加大對少數民族扶貧開發工作支持力度，推進實施“興邊富民”行動、扶持人口較少民族發展、少數民族特色村寨保護與發展等工作。

二是改革財政專項扶貧資金管理機制。按照黨中央、國務院要求，中央財政深入推進財政專項扶貧資金管理機制改革，從資金分配機制、使用機制和監管機制等方面入手，提出了一攬子具體措施。在資金分配機制上，著重加大專項扶貧資金投入力度，建立資金競爭性分配機制，加快資金撥付進度。在資金使用機制上，著重將資金項目審批權限進一步下放到縣級，提高資金使用精准度，支持地方集中力量解決突出貧困問題，探索政府購買服務，發揮資金放大效應。在資金監管機制上，著重強化地方監管責任，健全公告公示制度，構建全面監管體系。

三是推進財政專項扶貧資金精准使用。財政專項扶貧資金主要實行區域瞄准、對象瞄准、用途瞄准和機制瞄准。區域瞄准，就是資金投向集中連片特殊困難地區縣和國家扶貧開發工作重點縣、貧困村。對象瞄准，就是資金使用和建檔立卡結果相銜接，切實使資金直接用於扶貧對象，讓發展成果更多更公平惠及扶貧對象。用途瞄准，就是資金重點支持貧困地區改善生產生活條件，幫助貧困群眾發展特色優勢產業，增強貧困群眾自我發展能力。機制瞄准，就是下放審批權限，由貧困縣自主使用資金，同時強化其在資金使用和監管中的責任，逐步建立分工明確、權責匹配、管理到位的資金監管體系。

四是強化財政專項扶貧資金監管。中央財政持續加強專項扶貧資金績效評價工作，績效評價結果在全國范圍內通報，並將扶貧資金分配與扶貧開發工作考核、資金績效評價結果挂鉤，不斷加大用於績效獎勵的資金規模。同時，中央財政切實加大財政專項扶貧資金監督檢查力度，督促地方加強資金管理，及時發現問題、整改問題、堵塞漏洞。特別是2015年，中央財政在全國范圍內開展了涉農資金專項整治行動，將財政專項扶貧資金列為檢查重點，並根據專項整治行動成果研究提出了改進和加強涉農資金管理的意見。此外，積極配合審計、紀檢監察等部門，對扶貧資金管理使用情況進行專項檢查。