轉變發展方式：建設美麗中國的廈門樣板

[摘 要] 廈門市作為我國改革開放最早的四個經濟特區之一，發展速度換擋、動力轉換和結構調整是當前最大的實際和最突出的問題，探索轉型發展的路子尤為迫切而重要。准確把握戰略機遇期內涵的深刻變化，努力以發展理念轉變引領發展方式轉變，以發展方式轉變推動發展質量和效益提升，建設美麗廈門，使之成為美麗中國的樣板。

廈門市作為我國改革開放最早的四個經濟特區之一，發展速度換擋、動力轉換和結構調整是當前最大的實際和最突出的問題。保持戰略定力，認識、適應和引領新常態是當務之急。面臨新形勢、新要求，探索轉型發展的路子尤為迫切而重要。

近年來，廈門市委、市政府全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會以及習近平總書記系列重要講話精神，准確把握戰略機遇期內涵的深刻變化，努力以發展理念轉變引領發展方式轉變，以發展方式轉變推動發展質量和效益提升，建設美麗廈門，使之成為美麗中國的樣板。

一、我們的思考——堅持轉型發展走新路

近年來，我國經濟發展進入新常態。這是黨中央審時度勢做出的科學判斷，是推動我國經濟向形態更高級、分工更優化、結構更合理的階段演進的必然過程。

（一）老路已經走不通

進入“十二五”以來，廈門發展的情況已明顯體現老路已經走不通。具體表現在：一是經濟增速逐年回落。2012—2015年生產總值分別增長12%、9.4%、9.2%、7.2%，盡管好於全國平均水平，但遠低於特區建立以來16.3%的年均增速。二是產業結構亟待調整。土地、勞動力等生產要素成本不斷提高，傳統產業發展難以為繼，新興產業正處於培育發展時期，新舊動力轉換接續尚未到位。三是城市發展的不平衡、不協調、不可持續問題突出。單中心的城市結構並沒有根本改變，島內外發展不均衡，優質公共資源仍集中在島內。四是社會矛盾日趨復雜。利益格局多元、收入差距拉大等導致社會分化和社會矛盾復雜，信訪量居高不下。五是城市生態環境日趨脆弱。城市人口規模持續擴張，空氣、水環境質量有所下降，人民群眾對美好環境的期望和訴求日趨強烈。

綜合分析，以代工為主、“兩頭在外，大進大出”的產業結構已經不適應新的發展要求﹔過於依賴投資和出口拉動的投資驅動發展模式難以為繼﹔靠特區優惠政策形成的“政策窪地”已經弱化。人與自然之間，產業、城市與社會之間，島內與島外之間，社會不同群體之間不同程度出現了不平衡、不協調的現象，等等。總的來說，廈門過去成功的發展模式已經難以為繼，迫切需要轉型。

（二）新路需要抓緊探索

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央深刻洞悉國內外形勢變化，形成了一系列治國理政的新理念、新思想、新戰略。習總書記曾於1985—1988年在廈門工作3年。20世紀80年代中期，主持編制了《1985—2000年廈門經濟社會發展戰略》，至今依然具有重要指導意義。2002年6月，時任福建省省長的習近平同志在廈門調研時，對廈門的發展做出全面系統指示，提出“四個結合”發展思路，即：堅持提升本島與拓展海灣相結合，堅持城市轉型與經濟轉型相結合，堅持農村工業化與城市化相結合，堅持把凸顯城市特色與保護海灣生態相結合，把廈門建設成為經濟繁榮、社會文明、布局合理、環境優美的現代化國際性花園城市。2014年，習總書記來閩考察時，指示福建要著力推進科學發展、跨越發展，努力建設“機制活、產業優、百姓富、生態美”的新福建。因此，要實現廈門的轉型發展，應該在以下兩個方面下功夫：一是面對世界經濟發展格局變化和創新驅動發展規律的要求，需要激發內生動力﹔二是面對國內經濟社會發展不平衡、不協調、不可持續的突出問題，需要增強發展的整體性、系統性和生長性。

1．把自己的“好”做得更好，激發內生發展動力

轉型發展的關鍵是准確把握城市特質，把自身的“好”充分發揮出來，並轉化為匯聚資源和轉型升級的強大動力。

（1）廈門的“好”，突出體現在城市的“美”，為此要發揮人居環境優勢，集聚和培育創新人才。廈門是一座值得作為家的城市，自然環境宜人宜居，人文環境開放包容，市民由衷熱愛自己的城市，五大發展相對協調。這一優勢對人才無疑具有很強的吸引力。要進一步提升有利於人才創新、創業的制度環境和人文環境，構建良好創新生態圈。

（2）廈門的“好”，突出體現在一直處於改革開放的前沿，為此要發揮對外開放優勢，提升國際化水平。在日益全球化的今天，提高城市的國際化水平，有效匯聚並整合資金、技術、管理等高端要素，是廈門發展先進制造業和現代高端服務業的關鍵。要進一步發揮長期積蓄的改革開放優勢，積極打造國際一流營商環境，構建國際要素匯聚平台，擴大城市國際影響力。

（3）廈門的“好”，突出體現在兩岸交流發展中的獨特作用，為此要發揮對台優勢，促進兩岸融合發展。廈門經濟特區因台而設，是兩岸融合發展的戰略支點城市。必須著力打造兩岸經貿合作最緊密區域、文化交流最活躍平台、直接往來最便捷通道、同胞融合最溫馨家園、民間交往最親密基地，才能不負中央賦予的歷史使命。

2．在統籌發展上下功夫，增強城市發展的整體性、系統性、生長性

習近平總書記指出：“統籌兼顧是中國共產黨的一個科學方法論。”解決當前經濟社會發展不平衡、不協調、不可持續的突出問題，必須在統籌上下功夫。

（1）統籌是處理城市復雜的巨系統問題的重要方法。隻有統籌處理好全局與局部、遠期和近期、條條和塊塊之間的關系，才能增強城市的整體性、協調性和生長性，激發城市各子系統的內生動力，增強城市發展的動力。隻有統籌發展，才能實現節約集約發展、錯位差異發展、全面協調發展。

（2）空間規劃是統籌發展的重要抓手。空間是“五位一體”發展的載體，通過優化空間布局，增強發展的整體性、系統性和生長性，是實現“五位一體”發展的重要路徑。

為此，廈門市委、市政府以統籌發展為抓手，貫徹五大發展理念，推動發展方式轉變，努力實現城市治理體系和治理能力現代化。在發展觀念上，由突出經濟建設向實現“五位一體”發展轉變﹔在發展路徑上，由讓一部分人先富起來向共同富裕轉變﹔在經濟發展上，由政府主導的投資驅動向基於市場導向的創新驅動轉變﹔在社會治理上，由政府包辦向協商共治轉變﹔在政府管理上，由部門管理向綜合管理轉變。

二、我們的實踐——推動規劃創新謀統籌

（一）以“統籌規劃，規劃統籌”建立空間規劃體系，推動城市經濟發展管理體系的轉變

習近平總書記指出：“要建立一個統一的空間規劃體系，限定城市發展的邊界，劃定城市生態紅線，實現一張藍圖干到底。”實踐中，廈門市委、市政府以“戰略規劃”為基本遵循，實現“統籌規劃”，構建“一張藍圖”，做到發展目標、空間坐標、用地指標“三標銜接”﹔以“多規合一”為基礎平台，實現“規劃統籌”，做到“一張藍圖”干到底。以此為切入點，推動城市經濟發展管理體系轉變，實現轉型發展。

1.以戰略規劃為引領，構建城市空間規劃體系

（1）構建統一的空間規劃體系。戰略規劃是對一個城市經濟、社會、環境等各方面發展做出的全局性、長期性、決定性的謀劃，是一項綜合性的規劃。戰略規劃對於一個城市的發展至關重要。一是通過戰略規劃，落實中央的精神。按照中央確定的總目標，結合城市實際，明確發展願景與目標、思路、舉措。二是通過戰略規劃，構建理想的城市空間形態。城市空間的山、水、城格局具有穩定性，特別是城市的生態系統是城市整體性、系統性和生長性的基礎。三是通過戰略規劃，確定人口與資源安全底線。實現城市規模與資源環境承載力相適應，確保人口與經濟發展結構、與資源結構相適應，實現可持續的發展。四是通過戰略規劃，形成“共識”，實現從部門管理到綜合管理的轉變。改變傳統的以“條條”為主的部門管理，建立“條條”和“塊塊”統籌協調的綜合管理體系。五是通過戰略規劃，為“多規合一”提供基本遵循。整合各類規劃，形成覆蓋全域的“一張藍圖”，建立基本的空間規劃原則。首先，突出以戰略規劃為引領，把“十三五”規劃作為落實戰略規劃的階段性安排，以解決五年規劃缺乏長遠規劃作為指導的問題。其次，增強“十三五”規劃的空間屬性，使城市戰略與具體規劃相銜接，使規劃落實到項目上，使項目得以落地。再次，指導城市發展年度計劃的制定。構建以“戰略規劃─‘十三五’規劃─年度計劃”為主體的統一的空間規劃體系。

（2）美麗廈門戰略規劃。2013年，廈門市委、市政府組織制定了《美麗廈門戰略規劃》。在此過程中，著力提高規劃編制的民主化、科學化、法治化水平。一是民主決策。在規劃制定過程中，征集3.2萬余條意見和建議，其中1302條被吸納。二是科學決策。組織開展19個專題調研，多次召開專家研討會，就戰略規劃的制定、實施、評估和修訂進行研究。三是依法決策。戰略規劃由市人民代表大會審議通過。主要內容包括：

“兩個百年”願景：到建黨 100 年時建成美麗中國的典范城市，到建國 100 年時建成展現中國夢的樣板城市。

“五個城市”目標：在國際層面上，建設國際知名的花園城市﹔在國家層面上，建設美麗中國的典范城市﹔在對台層面上，建設兩岸交流的窗口城市﹔在區域層面上，建設閩南地區的中心城市﹔在城市層面上，建設溫馨包容的幸福城市。

三大發展戰略：國際化戰略、空間發展戰略、人的發展戰略。

十大行動計劃：產業升級、改革創新、開放發展、城市提升、幸福安康、文化繁榮、生態優美、同胞融合、法治廈門、從嚴治黨。

美麗廈門共同締造的任務要求：人民城市人民建，通過共謀、共建、共管、共評、共享，實現文明城市與文明市民共同成長，探索建立“縱向到底，橫向到邊，協商共治”的社會治理模式。

（3）廈門市“十三五”規劃綱要。與傳統的五年規劃相比，廈門市“十三五”規劃的主要創新有：一是在規劃定位上。“十三五”規劃是在《美麗廈門戰略規劃》的框架下制定的，是“第一個百年”目標的具體化，是“第二個百年”目標的階段性安排。二是在發展目標上。“十三五”規劃提出率先全面建成小康社會，爭當全國“五大發展”示范市，建成美麗中國典范城市的目標。首次將人類發展指數（HDI）與地區生產總值一同列為核心指標，民生福祉和生態環境指標佔全部指標的比重達60%。三是強化空間屬性和項目支撐。將規劃確定的各項重要任務落到空間布局圖上，並與“多規合一”平台對接。對投資計劃的編制方式進行改革，搭建了全口徑、全生命周期的項目策劃、生成和管理系統。

（4）2016年度計劃。圍繞戰略規劃確定的十大行動計劃，在五年規劃的基礎上，結合政府工作報告和計劃報告，編制年度計劃，將五年規劃目標任務落實到年度工作中。

2．以“多規合一”為平台，構建城市空間治理體系

“多規合一”是利用信息化手段建立統一的空間規劃體系和空間治理體系，推動經濟發展管理體系轉變，實施統籌發展的平台，是對城市治理體系和治理能力現代化的重大改革，可以有效解決規劃“打架”、加強資源環境利用和保護、提高行政審批效率、落實公眾參與監督等問題。廈門市“多規合一”具體工作包括四個“一”，即一張藍圖、一個平台、一張表、一套機制：

（1）整合“一張藍圖”。以《美麗廈門戰略規劃》提出的城市理想空間形態為指引，統籌整合各個規劃，統一各類圖紙坐標系，形成覆蓋全市域的“一張藍圖”。主要內容包括，確定生態控制線、城市開發邊界、城市空間容量及重大基礎設施和公共服務設施的布局。在形成“一張藍圖”的基礎上，對全市50多項專項規劃進行統籌協調，進一步細化了640平方公裡城市發展邊界和981 平方公裡生態控制線內容。

（2）構建協同管理“一個平台”。首先，基於“一張藍圖”，搭建了全市統一的空間信息管理協同平台。全市已接入76個市、區部門，納入城鄉規劃、國土、發改、環保、海洋等七大類28項專題圖層。依托協同平台，將建設項目報建審批由部門管理向按建設項目建設流程管理轉變，分為可行性研究及用地規劃許可、方案審查及工程規劃許可、施工圖審查、施工許可、竣工驗收及備案等五個階段。第二，建立以業務協同平台為基礎的項目生成機制。在項目策劃階段就落實項目的投資、預選址、用地指標、環保等條件，推進項目可決策、可落地、可實施。兩年來，市區兩級共策劃項目近800個。

（3）推行“一張表”受理。全面推動審批制度改革，變過去串聯式審批為並聯式審批，變“1對N”為“N對1”，變多環節多層次為扁平化高效率。財政投融資項目從啟動到核發施工許可証的審批時限由345~532日壓縮到147~196日，社會資本投資項目從202~305日壓縮到134~166日。

（4）創建“一套機制”。杜絕體外循環，梳理規范前置審批和中介服務，做到全流程、全覆蓋。2015年減少審批服務環節34%，取消中介服務事項數40%。按照“誰審批誰監管、誰主管誰監管”的原則，推進各部門建立健全事中、事后監管實施方案，實現從事前審批向事中、事后監管轉變，從“嚴進、鬆管、輕罰”向“寬進、嚴管、重罰”轉變。發揮特區立法權優勢，2016年4月市人大常委會審議通過《廈門經濟特區多規合一管理若干規定》，並配套建立了部門協調運行機制和監控考核、動態更新維護等制度，使“多規合一”的實施有了法規制度保障。

（二）以“美麗廈門共同締造”推動城市社會治理模式的轉變

黨的十八屆三中全會提出要完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。廈門市按照中央的要求，開展“美麗廈門共同締造”實踐，探索完善城市社會治理體系，提升治理水平，促進新形勢下城市社會治理模式的轉變。

1．有關治理體系和治理能力現代化的思考

改革開放以來，我們一直在探索堅持走中國特色社會主義道路。就地方治理來說，遇到的最大問題就是基本治理單元的問題，也就是基層基礎問題。隨著改革開放的深入，基層治理的基本單元已經發生了很大的變化，加上人口大量流動，過去的基本治理單元實際上已經很難發揮作用。所以，要實現國家治理體系和治理能力的現代化，從地方來說，就必須重構基本治理單元。社區是人們最基本的生活場所，也是社會治理的基本單元，不僅包括居住問題，還包括服務、教育、治安、娛樂、精神等多方面的因素，既包括硬件也包括軟件，是一個“完整社區”。通過“完整社區”的建設，從微觀層面入手，進行社會的重組﹔通過對人的基本關懷，重塑社會精神，共建和諧社會，推動地方治理體系和治理能力的現代化。這是開展“美麗廈門共同締造”實踐的基本出發點。

2．共同締造的基本原則和主要內容

美麗廈門共同締造的基本原則是“核心是共同、基礎在社區、群眾為主體”。主要內容有：

（1）創新政府治理。一是簡政放權，盡可能把資源、服務、管理放到基層。厘清政府職責與居民自治邊界，厘清街道與區級部門、與社區的職責分工，開展簡政放權和為村（居）“減負增效”。二是改進公共服務提供方式，提升服務的質量和效益。實行“以獎代補”，推廣政府購買服務。全市共實施“以獎代補”項目932個，總投資3.41億元，其中群眾自籌資金1.28億元。三是健全服務網絡，讓服務進家入戶。全市共建成403個網格化服務管理信息平台和“i廈門”、“社區雲平台”等一批智慧社區服務平台，建立468個村居綜合便民服務站，居民在家門口就能享受“一門式”公共服務。

（2）激發各方參與。一是搭建載體平台，吸引群眾參與。從百姓身邊的小事、房前屋后的實事做起，讓群眾有意願、有平台、有途徑參與共同締造。群眾義務投工投勞達7萬多個工日，自願無償拆除舊房、豬舍等用於公益事業48萬平方米。二是培育社會組織，發動群眾參與。建設社會組織孵化器，培育了一批社會組織，吸引大量居民參與，成為推動基層社會治理創新、促進社區和諧發展的骨干力量。目前全市登記備案社會組織3053個，注冊志願者45萬人。三是統籌各方資源，拓展群眾參與。成立同駐共建理事會、社企共建理事會等各種組織和平台，著力解決資源分散問題，形成了共治合力。四是完善制度機制，保障群眾參與。完善居民（代表）會議制度，完善社區事務協調會和社區民主監督評議委員會、“志工+社工+義工”的志願者服務等社會組織參與機制和社區服務機制，使群眾參與制度化。

（3）突出對台特色。一是積極促進和吸納台胞參與社區治理。成立有台胞參與的社區發展協會、鄉賢理事會、社區聽評會等，開展兩岸同胞共同參與的社工項目。二是搭建台胞與居民互動和融入平台。鼓勵和引導台胞參與社區服務，全市有台胞、台屬參加的文體隊伍100多支，志願者3000多人。三是深化基層社區交流。全市37個鎮（街）、21個社區與台灣鄉鎮、村（裡）開展交流，雙方互相參觀交流超過5000人次。

（4）塑造共同精神。一是培育對社區的認同感。通過社區美好環境、生態文化、特色文化等建設，培育對社區的熱愛之情。二是錘煉社區公共精神。通過群眾參與，錘煉“勤勉自律、互信互助、開放包容、共建共享”的特區共同精神，促進新老廈門人相識相知，成為“一家人”。三是強化主人翁意識。通過共同締造，推動群眾和政府關系從“你和我”變為“我們”，居民行動從“要我做”變為“一起做”，社區建設從“靠政府”變成“靠大家”。

3．構建“縱向到底、橫向到邊、協商共治”的治理體系

把社區治理創新作為推進城市治理現代化的重要基礎，以共同締造的理念和方法，以“完整社區”建設為載體，著力梳理政府、社會、市民的關系，統籌各方資源和力量，努力構建“縱向到底、橫向到邊、協商共治”的城市治理體系，實現政府治理與社會自我調節、居民自治的有效銜接和良性互動。

（1）“縱向到底”。就是黨的領導到社區、政府的服務到社區，使黨和政府深入民心。通過創新社區黨建機制，健全社區黨組織核心主導機制，推行街道“大黨工委制”和社區“大黨委制”，建立社區黨組織領導多元主體協商共謀、群團組織和黨政部門共同參與社區治理、在職黨員進社區、社區黨代表工作室等機制，使黨的領導扎根到社區，黨員的先鋒模范作用發揮在社區，黨組織成為社區的領導核心。目前，全市36個街道和216個社區成立了“大黨工委”和“大黨委”﹔94個市級單位挂鉤村（居）參與治理，機關單位黨員進社區服務達20000多人次。

通過簡政放權、改變政府服務管理方式，建立“以獎代補”和推廣政府購買服務等機制。同時通過加快“智慧社區”建設，整合社區網格管理、業務辦理、綜合查詢、社區微信等8大功能，使政府服務進社區更到位、更便捷、更易互動。

（2）“橫向到邊”。一是把每個居民都納入一個或多個社區社會組織。讓每個居民在組織中找到自己的位置，自覺參與組織的活動，約束和規范自己的行為，不斷增強歸屬感、自豪感和責任感，形成人人關心和參與社區治理的局面。二是讓每個充滿活力的社區組織都有序參與社區治理，進而調動社會成員積極性，激發社會組織活力，凝聚多元共治合力。

（3）“協商共治”。就是發揮居民群眾的主體作用，以協商民主的方式方法、制度機制，實現“決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享”，凝聚民意、民力、民智、民聲和民心。