筆談：將國家監察體制改革推向深入

編者按：十二屆全國人大常委會第二十八次會議於2017年6月24日分組審議了《中華人民共和國國家監察法（草案）》，這標志著國家監察體制改革，朝著構建集中統一權威高效的監察體系目標又邁出了重要一步。本期推出國家社科基金特別委托項目“中國特色社會主義國家監察制度研究”課題組成員的一組筆談文章，從多個角度縱論國家監察體制改革。

國家監察體制改革試點的價值體現

全國人大常委會作出在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點決定后，北京市、山西省和浙江省的監察體制改革試點工作依法啟動。2017年1月至5月，北京市及其所轄16區縣，浙江省及其所轄11個地級市、90個縣市區，山西省及其所轄11個地級市、119個縣市區監察委員會全部宣告成立。通過統籌安排、整體謀劃，做到機構不增加、人員不擴編、級別不提升，機構編制和人員配置向主責主業集中，重點加強案件監督管理部門、執紀審查部門和案件審理部門人員力量，形成執紀執法既分離又銜接、監督監察既獨立又統一的全新格局，為監察體制改革在全國推開提供可復制的基本經驗，體現出應有的實踐價值。

重要前提：加強黨對反腐敗工作集中統一領導。北京市委、山西省委、浙江省委分別對試點工作負總責，各級黨委擔負主體責任。北京市委成立了由市委書記任組長的北京市深化監察體制改革試點工作小組，將市人大、市紀委、市委組織部、市委政法委、市檢察院、市編辦、市財政局等部門納入成員單位，強化對試點工作的領導、統籌與服務。浙江省、山西省均成立了由省委書記任組長，省委副書記、省紀委書記任副組長，省人大常委會、省檢察院等相關部門負責同志任成員的改革試點工作領導小組，確保試點的各項工作有序推進。試點地區從監察委員會組建方案,到轉隸人員的思想政治工作﹔從內設機構的調整，到職權運行規范的制定﹔從監察官隊伍建設，到內外監督機制的建立﹔從職務犯罪的立案，到留置等調查措施的採用等，均由黨委主要領導擔綱、組織或批准。從三地監察委員會領導構成看，主任由紀委書記擔任，副主任由紀委副書記擔任，轉隸的反貪局長轉任監察委委員，監察委受上級監察委和同級黨委雙重領導，從組織體制上保障黨對監察權運行的領導管理和監督。

本質要求：強化人大及其常委會的權力監督。三個試點地區的監察委組建之前，反腐敗工作不能納入人大及其常委會的直接監督之下，因為履行反腐敗職責的反貪偵查和行政監察等，分別隸屬檢察機關和行政機關。人大及其常委會對反腐敗工作的監督，被其他檢察、行政工作所遮蔽。監察委的組建，從根本上改變了這一狀況。監察委由本級人大產生，監察委主任由本級人大選舉產生﹔監察委副主任、委員，由監察委主任提請本級人大常務委員會任免。監察委對本級人大及其常務委員會和上一級監察委負責，並接受監督。試點地區的探索表明，人大監督監察委的方式不局限於人民代表大會會議期間對其工作報告的審議，監察委應主動及時地將全年監察工作中的重大問題，履行監督、調查、處置職責的情況，向人大常委會報告，使監察工作自覺置於人大的監督之下。對於人大及其常委會所提出的合理建議，監察委必須聽取並及時改進。同時，人大還可以對監察委的工作提出質詢案，依照法定程序成立特定問題調查委員會，對特定問題開展調查，在調查中發現違法違紀情況的可進行個別追究，從而形成濫權必追責的制度安排，實現權力屬於人民、人民監督權力的社會主義本質要求。

基本要義：推進反腐敗體制機制創新。三個試點地區均把制度創新作為重中之重，創制了涵蓋監察范圍、監察職責、監察權限、監察程序、監督管理等內容的監察業務運行工作規程，細化了全國人大常委會授權的12項調查權，明確了中央試點方案中關於技術調查、限制出境此2項監察措施的使用程序和辦法。留置措施是一項新的制度設計,既是反腐的利器，又是一把雙刃劍，使用不當，也會傷及無辜，侵犯人權。為此，試點地區相繼制定了嚴格的程序規范。規定採取留置措施的，需監察委領導人員集體研究、主任同意后報上一級監察委批准，涉及同級黨委管理對象的，還需報同級黨委書記簽批，期限為三個月﹔使用、延長、解除留置措施，市縣兩級監察機關都需報省級監察機關備案，而省監察委則需報中央紀委備案。留置措施的細化和規范，為揭露、証實、懲治腐敗違法犯罪提供了有力的法律武器，適應了腐敗問題違規與違法交織的特點和規律，破解了刑事強制措施難以突破職務犯罪案件的困局，也為廢除實際需要但又缺乏法律依據的“雙規”措施創造了條件。

法治取向：實現依法控權和依法治吏。從試點地區的監察范圍看：監察委完成組建后，按照管理權限，將所有公職人員統一納入監察范圍，體現了對公務人員的全覆蓋、無例外。從試點地區監察權的運行看，一是監察委內部監督制約，實行執紀監督和執紀審查部門分設，建立起執紀監督、執紀審查、案件審理相互協調、相互制約的工作機制。二是監察決定與監察執行的適度分離，明確監察委在查辦職務犯罪案件中承擔查詢、查封、扣押、搜查、勘驗檢查以及技術調查、限制出境等工作，由公安機關支持配合或具體執行。三是建立監察委與司法機關的協調銜接機制，明確監察委對職務犯罪案件調查終結移送后，由各級檢察機關案管中心受理分流案件，偵監部門審查決定是否採取強制措施，公訴部門審查起訴和提起公訴。對監察委移送的案件，如果檢察機關認為案件事實不清、証據不足的，可退回監察委補充調查，並擁有決定不起訴的權力，監察委對檢察機關的不起訴決定，也有相關的復議程序。在查辦職務犯罪案件中，監察委與檢察機關是互相配合、互相制約的關系。

（作者:中國廉政法制研究會反腐敗司法研究中心主任、教授 吳建雄）