二、突破政策转型与国家治理的非均衡性特征

发展仍然是中国实际的核心政策问题。当然，这与本文言及的政策转型有着直接的关联，或许二者同为本届政府的主要政策目标。

这可以从近期逐渐明晰化了的政府政策意愿看出一些头绪：为了实现更好的发展绩效而需要进一步的市场化和城镇化，以释放中国社会的整体活力，为此还有必要通过政府机构重组、行政职能变化以及收入分配制度、户籍制度、社会保障制度的改革来对利益的再分配、国民权利的保障、公共服务的组织与管理等进行有效的政策设计。[7]而与本文所探讨的“中国梦”这一政治话语的功用相关，在这里更需要关注的是这一系列改革政策的推进落实或组织与管理，因为只有这样才有可能突破政策转型与国家治理的非均衡性特征，破解中国政策转型仍需时日的难题，最终促动本届政府政策目标的实现。

首先，本届政府的政策意愿基本反映在了中共十八届二中全会和十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》之中，可以称得上是一揽子整体改革规划；其次，之后的国务院办公厅关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知（国办发〔2013〕22号），则是国务院针对方案的具体实施所制定的执行计划和计划达成的时间目标设定。

国务院改革分工方案的公布正式启动了本届政府的部分改革进程，其特征在于改革方案突出了具有整体性、包容性的顶层设计以及目标管理等的改革推进程序的加强。其功效还包含了对中国政务公开的推动，同时方案的制定者很有可能希望以此借助中国社会对改革的期待，从而作用于改革目标的实现和改革政策过程的组织与管理，进而克服我们提到的国家治理失效课题。

一届政府在其执政之初就制定涉及多项政策领域的全面详尽的转变政府职能的改革计划，在过去或许还不多见，这一改革推进程序的透明化、公开化特征可以看作是对党和全国人大方针、决策的落实贯彻的宣示，更是在强化对今后政府改革政策过程的组织与管理，其目的应该在于提高中国改革政策的实效性，避免使改革中断而不了了之。

当下来看，国务院改革分工方案出台和公布的象征意义超出了其本应具有的实质意义。首先它表明了新一届政府力推改革的决心，向公众宣示本届政府改革热情和诚意，这也是许多国家推动行政改革时为回应社会的改革诉求以及征得公众理解所采取的推进方式。当然这也是对执行执政党和作为全国人民的代表机关、最高权力机关的全国人大决议的政策承诺。

因此，国务院改革分工方案为强化社会公众以及执政党、全国人大监督今后国务院机构改革以及政府职能转变的改革创造了良好的条件，同时，也会调动整个社会积极参与中国政府变革的热情。无论是作为制度性监督主体的国家机关，还是作为非制度性监督主体的社会公众，都可以依据政府公布的路线图和时间表具体监督政府的改革行为。这也是监督主体评价政府改革活动的基本标准，以及事后追究政府行政责任的基本根据。

事实上，改革方案规定在五年内完成的限定正好在本届政府的任期中，这也反映出了本届政府希望快速推进改革的紧迫感和积极性，期待着通过国务院机构改革的实施，促进政府职能的实际转变，同时保证中国经济发展和民生保障的提升。

本次国务院机构改革的幅度虽然不大，但改革的难度仍然很大，改革的任务非常艰巨，可能更加需要缜密的安排和有序推进。如铁道部的改革，涉及人员众多、关乎多方利益、涉及国计民生和公众的生活安全，非常需要严谨周密的改革政策安排。不过，相关的改革理念、知识和改革政策的储备等是否已经周全，还存在很大的疑虑。不仅如此，由于本届政府的改革广泛涉及多项政策领域，就其改革进程组织与管理的实效性，我们当下还不能很快得出乐观的预计。

但从促进政务公开、打破政府改革的神秘化以及希望加大社会对政府改革活动的监督来看，新一届政府对该分工方案的制定和周知应该说起到了重要的示范作用。这有可能带动我国的其他政府组织和公务人员的行政意识和改革意识发生变化，最终促进政府的职能转变。特别是在中国，中央政府、上级机关以及领导人能否树立良好的执政形象都具有典型的示范意义，对于整个行政活动和改革活动的开展发挥着决定作用，因此这或许会对中国今后改革政策的落实和推动产生积极的影响。

不过，这不应该成为一届政府或领导人的特殊行为，更重要的是使改革行为进一步制度化，并内化为政府和公务人员的行政意识和改革意识，来真正促进政府职能的转变。做到这一点，很可能需要提高中国政府活动开展的法定化水平。早在1997年党的十五大就提出了国家机构的组织、职能、编制、程序的法定化改革目标，但时至今日还没有完全得以实现。涉及到国务院的机构改革和政府职能转变，也许更需要推动依法行政改革，这或许也是解决我国政策转型与国家治理非均衡性问题的重要路径。[8]当然，这也与以上讨论过了的内含于本届政府改革之中的强化顶层设计和行政监督、推动政务公开和公众参与等一起，构成了中国国家治理深化的基本要件。