三、选定并积极实践了民族区域自治制度
民族区域自治制度是新中国成立时毛泽东结合中国实际情况采取的一项基本政策，也是中国的一项基本政治制度。中国的民族区域自治是在国家的统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，使少数民族人民当家作主，自己管理本自治地方的内部事务。
中国共产党成立后，就把解决民族问题、实现民族平等和团结作为中国新民主主义革命的一项重要内容，进行了长期的探索。1922年7月，中共二大根据马克思主义关于民族问题的一般原理，提出在蒙古、西藏、新疆实行自治，以建立联邦制国家作为解决中国民族问题的纲领。［16］1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《宪法大纲》规定：“中国苏维埃政权承认中国境内少数民族的民族自决权。”［17］1935年8月1日，中华苏维埃共和国中央政府和中国共产党中央委员会共同发表了《为抗日救国告全体同胞书》，强调了中国境内的民族一律平等的政策。1936年5月25日，毛泽东签发的《中华苏维埃中央政府对回族人民的宣言》比较明确地提出了民族区域自治的思想：“我们根据自决的原则，主张回民自己的事情，完全由回民自己解决，凡属回族的区域，由回民建立独立自主的政权，解决一切政治、经济、宗教、习惯、道德、教育以及其他的一切事情，凡属回民占少数民族的区域，亦以区乡村为单位，在民族平等的原则上，回民自己管理自己的事情，建立回民自治的政府。”［18］同年10月20日，中国工农红军在同心城清真大寺建立了中国历史上第一个县级少数民族自治政权——陕甘宁省豫海县回民自治政府。它的成立萌发了中国民族区域自治的幼芽。
抗日战争时期，中国共产党对民族政策进行了调整，坚持实行民族平等，推行民族区域自治。1938年10月，毛泽东在中共六届六中全会上的讲话中，比较系统地阐述了民族区域自治的思想。他提出：“允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。”［18］（p595）1941年5月，经毛泽东改写、中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》对民族区域自治作出了具体规定：“依据民族平等原则，建立蒙回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区，尊重蒙回民族的宗教信仰与风俗习惯。”［19］1942年，陕甘宁边区政府先后划了定边县的若干区域和城关镇的自然村、曲子县的三岔镇为回民自治区。在少数民族自治区内，由少数民族自己选举区长、乡长，管理自治区内部事务。1947年5月1日，中国第一个省级少数民族自治政府——内蒙古自治区人民政府宣告成立。
由于受列宁民族自决理论、苏联联邦制实践及共产国际的影响，在整个民主革命时期，一直到《共同纲领》起草修改时，包括毛泽东在内的中国共产党人基本上都是主张民族自决和建立联邦制国家的。尽管抗日战争和解放战争期间也曾有过民族自治的主张和实践，特别是内蒙古自治区人民政府的成立，为后来确定民族区域自治政策提供了成功的范例，但当时提出的“民族区域自治”还比较笼统，革命根据地和解放区建立的少数民族自治政权基本上是联邦制思想框架下的民族区域自治，而不是后来意义上的统一国家内部地方性的民族区域自治。
在探索解决民族问题的过程中，中国共产党形成了一个共识：中国是统一的多民族国家；各族人民都是中华民族的成员，赞成平等的联合，而不赞成互相压迫；中华民族具有光荣的革命传统和优秀历史遗产，中华民族的历史发展趋向是统一、团结。这一共识为在中国实行民族区域自治政策、正确解决民族问题奠定了理论基础。在筹建新中国、研究采取什么样的国家结构形式时，毛泽东正是根据这一共识，最后放弃了民族自决和建立中华联邦共和国的设想，而是选择采取统一国家内部地方性的民族区域自治和建立一个统一的多民族的人民共和国，并把民族区域自治制度作为一项基本政治制度正式写入《共同纲领》和《宪法》之中，使之法律化和制度化。
在第一个社会主义国家苏联已经实行共和国联邦制的情况下，《共同纲领》没有照搬苏联的经验，而是创造性地确立了民族区域自治制度，把新中国确定为一个统一的多民族的人民共和国，是“史无前例的创举”［7］(p258)。毛泽东对这个重大的关系全局的历史性选择起了决定性作用。1950年11月24日，周恩来在政务院第63次政务会议上回忆说：“孙中山先生曾在国民党第一次代表大会上，就以‘民族自决’的口号把它肯定了下来。在我们制定《共同纲领》的时候，毛主席曾提出了以民族自治代替民族自决的原则，因为这样做对于加强民族间的团结与合作是有利的。现在，从一年来的少数民族工作中，我们可以看得出毛主席在当时的预见是十分正确的。”［20］1983年10月，李维汉在给中共中央书记处和邓小平《关于建立满族自治地方问题》的信中也谈到当年决策的情况：起草《共同纲领》时，毛泽东提出要考虑到底是搞联邦还是搞统一共和国、少数民族区域自治。毛泽东征求李维汉的意见时，李维汉向毛泽东提出了不要搞联邦的意见。［21］
毛泽东选择实行民族区域自治，代表了中华民族的根本利益，是合乎中国国情的正确选择。中国自古以来就是一个多民族的统一国家，而且是幅员辽阔并基本保持统一的单一制国家；中华民族多元一体的发展，各民族之间在政治、经济和文化上存在着互相依存、共同发展的根本利益；国内民族分布形成了一种以汉族为主体的大杂居、小聚居的局面；汉族占全国人口绝大多数，绝大多数少数民族都是在一个或几个大小不一的聚居地与汉族交错杂处，各地区的资源条件和发展存在差距；各少数民族在民主革命时期就拥护和支持中国共产党的政治纲领，与中共建立了巩固的联盟，共同赢得了中国民主革命的胜利。统一多民族国家的国情为民族区域自治提供了历史依据、现实条件和政治基础。1949年10月5日，中共中央在一份电报中对此作了透彻的说明。电报中指出：在内战时期，党为了争取少数民族、反对国民党的反动统治（它对各少数民族特别表现为大汉族主义），强调“民族自决”，这在当时是完全正确的。但是，随着国民党的反动统治被打倒，新中国已经诞生，为了完成国家的统一大业，反对帝国主义及其走狗分裂中国民族团结的阴谋，在国内民族问题上，就不应再强调这一口号，否则就会“为帝国主义及国内各少数民族中的反动分子所利用，而使我们陷于被动的地位。在今天应强调，中华各民族的友爱合作和互助团结”［5］（p20）。
毛泽东不仅在《共同纲领》中明确把民族区域自治作为我国处理民族关系问题的制度选择以法律的形式确定下来，而且强调要认真贯彻执行《共同纲领》的有关规定，把推行民族区域自治作为民族工作的中心任务之一。他要求认真在各少数民族中进行工作，推行区域自治和训练少数民族自己的干部。他强调要巩固和加强民族区域自治，不断取得新的成就。从1950年开始，新中国在少数民族聚居区进行民族区域自治的试点。1952年8月，中央政府颁布新中国第一部民族问题的法规《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》（以下简称《实施纲要》），对民族自治地方的建立、自治机关的组成、自治机关的自治权利等重要问题作出了明确规定，有力地促进了民族区域自治工作在全国范围内有序展开。1954年《宪法》对民族区域自治作了全面细致的规定，民族区域自治制度迈出了关键性的一步。随后，国务院又根据《实施纲要》和《宪法》精神，于1955年12月发出《国务院关于更改相当于区的民族自治区的指示》、《国务院关于建立民族乡若干问题的指示》和《国务院关于改变地方民族民主联合政府的指示》，在少数民族聚居的地方全面推行民族区域自治。1955年10月，新疆维吾尔自治区成立；1958年3月，广西壮族自治区成立；1958年10月，宁夏回族自治区成立。至此，中国已成立4个自治区、29个自治州和54个自治县。1965年9月，西藏自治区成立，标志着全国范围内民族区域自治格局的形成。在实践民族区域自治制度的过程中，毛泽东始终抓住民族团结这个旗帜，并使之贯穿于民族地区的实际工作当中。他重视加强和改善民族关系，注意加强民族团结，培养少数民族干部，发展少数民族地区的经济和文化，做好少数民族上层人士的统战工作，努力消除旧中国历史上留下来的民族不平等和民族隔阂，实现民族间的团结和合作。他提出不仅要反对大汉族主义和地方民族主义，加强民族团结，还要“在少数民族地区，经济管理体制和财政体制，究竟怎样才适合，要好好研究一下”［6］（p34）。他强调：“国家的统一，人民的团结，国内各民族的团结，这是我们的事业必定要胜利的基本保证。”［22］(p204)经过60多年的历史检验，民族区域自治制度已经成为中国一项不可动摇的基本政治制度，它对于维护国家统一和社会稳定、加强民族团结和经济发展具有不可估量的意义和作用。
新中国成立时确定的政治制度，尽管还有许多不够完备之处，但并不能因此否定这些制度的合理性和毛泽东在开创中国政治发展道路过程中所做出的巨大贡献。改革开放后，毛泽东创立的政治制度得到了坚持、发展和完善，显示出其旺盛的生命力和极大的优越性。实践证明，“新民主主义革命的胜利，社会主义基本制度的建立，为当代中国一切发展进步奠定了根本政治前提和制度基础。”［22］
［参引文献］
［1］《全国社会治安工作会议在京举行》，《人民日报》2001年4月４日。
［2］《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第675、677页。
［3］《毛泽东文集》第5卷，人民出版社1996年版，第136页。
［4］《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1057页。
［5］《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社2011年版，第3页。
［6］《毛泽东文集》第７卷，人民出版社1999年版，第32页。
［7］《周恩来选集》下卷，人民出版社1984年版，第95页。
［8］《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1257页。
［9］《胡乔木回忆毛泽东》，人民出版社1994年版，第559页。
［10］《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第205页。
［11］《为了民主与科学：许德珩回忆录》，中国青年出版社1987年，第298页。
［12］《历次全国统战工作会议概况和文献》，档案出版社1988年版，第6页。
［13］《建国以来毛泽东文稿》第6册，中央文献出版社1992年版，第94页。
［14］《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第246页。
［15］李维汉：《回忆与研究》，中共党史资料出版社1986年版，第803页。
［16］《中共中央文件选集》第1册，中共中央党校出版社1989年版，第111页。
［17］《中共中央文件选集》第7册，中共中央党校出版社1991年版，第775页。
［18］《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社1991年版，第367页。
［19］《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社1991年版，第93页。
［20］《毛泽东传（1949～1976）》上，中央文献出版社2003年版，第23～24页。
［21］龚育之：《党史札记》，浙江人民出版社2002年版，第41页。
［22］《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2007年版，第7页。
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