周宏春：新型城鎮化是現有城鎮化的“升級版”

　　新型城鎮化是我國現有城鎮化的“升級版”。2013年12月中央城鎮化工作會議，為我國新型城鎮化指明了方向：堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。“升級版”的城鎮化主要體現在新內涵、新藍圖、新標杆、新形態、新產業、新機制、新政策等方面。

　　1．“以人為本”是新型城鎮化的核心內涵。

　　新型城鎮化，是以人為核心的城鎮化，即城鎮的一切發展都要圍繞人、服務於人，要創造適合人生存的良好環境。一個城市的經濟要發展、要繁榮，就要有旺盛的人氣，就要有一定的人口數量。人多了，人生存所需要的消費品數量就大﹔完善供貨品種和總量，暢通供貨渠道，商業就會繁榮起來，生產、加工和運輸等消費品相關行業會得到快速發展。香港是世界上人口密度很大的城市，也是世界最繁榮的城市之一。滿足城市發展、商業發達、經濟繁榮的需要，就應使城市發展能更吸引人，更具人情味，更能促進人的全面發展。

　　新型城鎮化強調以人為核心，並不是說我國現有城鎮化沒有以人為本，沒有圍繞人的基本需求來規劃和建設城鎮，如果不是為了改善人們的生產和生活環境，各地就不會建起那麼多的高樓大廈，而是說沒有將滿足城市居民基本需求放在重要位置，優先建設了豪華政府大樓、建了大廣場寬馬路、以及大量的“形象工程”等問題。這種狀況迫切需要改變，需要更多地考慮城市居民的基本生活需求。

　　新型城鎮化應當是能實現所有人共同富裕的城鎮化，而不應是少數人的城鎮化。我國的城鎮無一例外地由農民工建設，但這些農民工卻住不上稍微寬敞些的房子、享受不到城市居民的相關福利待遇。國家統計局2013年5月發布的數據顯示，2012年全國農民工總量達26261萬人，其中外出農民工16336萬人，本地農民工9925萬人。研究表明，有些農民雖然常年在城市打工，卻無法享受與城市居民同等的福利﹔有些農民的承包地被征了，卻沒有土地出讓價的發言權，更沒有談判權﹔即使能得到補償，也隻能佔應得收益的一部分﹔有些農民工子女無法入讀全日制公辦中小學校，大部分地區沒有將農民工納入住房保障對象。換句話說，使城鎮建設者享受與居民同等的待遇，仍然是新型城鎮化需要解決的問題。

　　因此，有序推動進城農民的市民化，是中央確定的近中期我國城鎮化工作的重點。2013年中央一號文件要求“有序推進農業轉移人口市民化”。2014年中央農村工作會議提出農民工市民化的三個“約1億”的目標：即到2020年，要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮，約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造，約1億人口在中西部地區的城鎮化。

　　實現大規模進城農民市民化，應滿足三方面的條件：一是農民與其承租土地的聯系要逐步弱化，城市接納農民的相關制度逐步形成並完善起來﹔二是農民能擁有在城市生活的一定物質基礎和基本保障，包括住房的獲得和條件的改善，有相應的社會保障﹔三是順利渡過轉型期，形成城市認同感和歸屬感，而不能是拿到了土地出讓資金、分到了幾套房子、但無所事事、無所適從，根本沒有找到當市民的感覺和應有的定位。

　　從我國大型、超大型城市人口為患的現實出發，實行“市民化”應有多種途徑，可優先推進“就近市民化”或“就地市民化”，讓部分農民進入到中小城市或小城鎮，將改革開放的成果最大限度地惠及廣大人民群眾。特別應當按照十八屆三中全會通過的《決定》精神，通過社會保障制度改革，促進城鄉基礎設施一體化發展、加快保障房等安居工程建設和公共服務的均等化。我國已經開展的社會保障制度並軌、城鎮居民養老和新農保並軌、城鎮醫療保險和新農合並軌等試點，是逐步實現農民市民化或城鄉居民權益平等的重要途徑。

　　2．“生態功能區規劃”是新型城鎮化的國家藍圖。

　　我國國土遼闊，哪些地方可以建城，哪些地方應當種糧，哪些地方必須保護，全國主體功能區劃已有原則安排。全國各地經濟發展不平衡，發展階段不一樣，不同地域的特色不一樣，城鎮化不應該也不可能採用一種模式，而應該因地制宜，科學規劃，因勢利導、趨利避害，合理布局，使規劃成為城市建設、發展和管理的“藍圖”，而且能“管用到底”。從發展現實和需要出發，迫切需要盡快出台並實施全國城鎮化發展戰略、各城市總體規劃、以及產業發展、土地利用、生態文明建設等規劃，並做好各類規劃的協調銜接和組織落實，引導城鎮化的順利推進。

　　我國對城鎮化的認識在不斷深化。十六大提出了“走中國特色的城鎮化道路”，十七大提出，“按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展”。十八大提出“新型城鎮化”。在城鎮化戰略上，最初的方針主要是控制大城市，積極發展小城市﹔后來強調大中小城市和小城鎮協調發展﹔中央城鎮化工作會議明確提出到2020年的目標是“兩橫三縱”戰略。

　　“兩橫三縱”戰略，是國務院2010年發布的主體功能區規劃最先提出的，是我國城鎮化將要發展形成的中長期格局。所謂“兩橫”，是東西走向的兩條主線，一是沿江主線，由長江三角洲、長江中游江淮城市群、武漢城市圈、成渝城市群等構成，二是沿隴海鐵路（也稱絲綢之路經濟帶）主線。“三縱”是南北走向的三條主線：一是沿海主線，二是京廣、京哈，即北京到廣州、北京到哈爾濱主線，三是包頭到昆明，也即沿包頭到西安、成都、昆明主線。“兩橫三縱”戰略是近中期我國經濟發展的重點，是科學合理布局城鎮的藍圖，是區域協調發展的總體規劃，也是國家層面“管到底”的一張總藍圖。

　　“兩橫三縱”戰略的核心是城市集群發展，包含超大型城市到中小城市、小城鎮，形成不同規模的城市體系。城鎮集群發展可以形成合理的分工協作關系，實現錯位發展，提升城鎮的整體競爭力。從影響看，既可以有世界城市或國際化城市，也有國家級城市和區域性中心城市﹔既可以有全球經濟或金融中心，也可以有以生產、加工、管理和服務為主要功能的特色城市，實現經濟、社會、科技、人口、資源、環境、空間布局等要素的協調發展、優化組合、共生共榮。從政策導向看，國家不應鼓勵某一規模的城市優先發展，而應尊重市場規律和城市發展規律，讓人口和要素自由流動，讓城市發展成為一個自然的過程。