丁元竹
從單純的政府決策到綜合決策
（一）無法擺脫個人利益的公共利益
不論是由政府還是由市場來負責公共服務供給，都需要明確政府自身是不創造價值的。充其量，政府在市場和社會之間扮演了財富分配者的角色，通常意義上，人們關注的是，它是否能夠扮演一個公正、正義、公平的分配者的角色，這就涉及到政府在實現公共利益過程中的決策模式問題。縱觀歷史和現實，由於政治家、政策制定者、政策執行者本身就是社會成員的一部分，都有著自身的利益和訴求，加上決策過程的復雜，他們往往或者主觀上會傾向於某一利益群體，或者客觀上作出不利於某一群體的決策，導致政策的不公平、不公正，甚至缺乏公平性和正義性。歷史上，美國的老百姓從羅斯福的社會福利中嘗到了甜頭，得到了實惠，最初他們歡呼雀躍，“人們多少有點天真地把山姆大叔視為一個與老百姓的錢袋子完全無關的慈善之源。”然而隨著時間的推移，隨著社會福利剛性特點的顯現，人們渴望更高水平的福利，也擔心福利體系潛在的問題：政府的官僚作風、對弱勢群體的嬌縱，聯邦政府對地方政府權力的侵蝕而導致州政府的衰弱，等等。在經濟大蕭條時期，公共服務的效率、運行過程中的貪污腐化等問題已經暴露出來了。“在政府充當監管者的體制下，總是潛伏著這樣的危險：當做‘公共利益’來夸耀的東西，實際上會變成一個集團的利益—如果不是實業家、銀行家或退伍兵的利益，那麼便是農民、工會或者一大幫無用之輩的利益。”“他（羅斯福-作者注）致力於通過提升物價和大規模經濟擴張，而不是通過降低物價和注銷債務來實現復興。他必須始終讓自己的腳踩住加油器，而不是踩住剎車，前方的道路看上去盡管黑暗，但他必須一直向前開。”羅斯福時期，利益集團業已形成，即便是那些為政府服務的經濟專家、公職人員也沒有表現出人們想象的無私和誠實，更不用說那些大企業了。在公共政策的制定過程中，所有相關利益者，都不是生活在真空中，他們都有自己的利益和政治立場。
決策本身是一個非常復雜的過程，既涉及到認識方式問題，也涉及到如何把各種認識組合起來形成一個全景式描述和分析。“政策制定的關鍵問題是信息的系統性和機構問題。碎片化的學術訓練和碎片化管理機構阻止了我們系統地去分析問題，這種危機是一個體制問題。如果我們隻看問題的一部分，這部分只是一個個人偏好的認識問題。在全球市場和國家規制、國家政策以及國家與全球之間的關系這樣一個層面上，個人的碎片化認識將顯得微不足道。每個人都認為自己提出的問題很重要，但是現實問題是一個系統性問題。”這實際上告訴我們，決策的綜合性和系統性，也就是如何建立綜合決策機制問題。建立綜合決策機制不是一個新問題，十幾年前就已經提出來了，只是如何落實的問題。進一步說，各種不同的認識背后必定牽扯到不同的利益群體，綜合決策過程不僅是一個通過討論補充各自不同認識缺陷的方式，更是一個利益博弈過程。尤其在當下中國，利益群體的形成已經是一個不爭的事實，如何在平衡各個利益集團的關系中形成新的利益平衡並實現公共利益最大化是當前推進基本公共服務體系建設的關鍵。
（二）以完善的決策機制確保公共利益
公共利益的實現需要建立和完善公共決策機制，發揮所有利益相關者的作用。要通過公共決策機制把各個方面的意願表達出來，使各項基本公共服務的建設有的放矢，真正滿足人民群眾的需求，避免公共資源的浪費和在社會領域制造“泡沫”，也避免社會矛盾和社會沖突。政府要支持各類居民自治組織的建設和完善，通過諸如業主委員會等形式的公共參與機制來實現公眾意願表達和公眾監督的目的。“十三五”時期基本公共服務規劃要在實現公共利益的公共決策機制方面有所創新，就需要跳出單純的就基本公共服務談基本公共服務的視野，另辟蹊徑。評價機制的關鍵是居民的滿意程度和公共服務達到的實際效果。這就要求客觀全面評價公共服務的績效。所謂客觀，就是要真正建立獨立的第三方評估機制和機構，使評估方在不受到實施方干擾、影響和左右的情況下，能夠行使評估職能。所謂全面，就是要從效率、效益、經濟和公正四個方面全面評價公共服務發揮的作用。同時，既要評估公共服務的直接產出，還要評估公共服務的間接產出或長遠影響。要充分認識到，基本公共服務作為政府確保個人實現基本權利的制度安排，更要著眼於長遠，如，政府負責義務教育，不僅僅是著眼於當前的升學率，更是著眼於國家和民族人口素質以及由這種素質所決定的國家和民族的競爭力。再比如，各地實行的所謂“名校制度”的實際效果到底如何？需要怎樣的評價，名校從長期看培養的人才是不是真正成為社會需要的人才？名校真正成才的人是得益於名校的教育質量、名校的領導與教師的素質呢？還是得益於它吸引的生源的素質、家庭、社會關系？這個問題至今沒有深入科學的研究，但的確需要對其深入研究，因為它決定著教育改革的方向。
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