（二）地方债制度供给不足和软化的“叠加”

作为刚性制度的《预算法》，甚至包括近年的《预算法》修正案的讨论稿都坚持不允许地方政府自行发债，这使得地方政府需求发债的制度变成了美好的期许，也令地方各级政府开始寻求预算外收入的捷径。地方政府不断设立投融资平台、通过城投公司、银行贷款和政府担保等手段不断举债，从而造成了现在大量的隐性债务。应该说，地方政府作为政治市场上最大的利益集团，其权力和力量是任何其他组织和机构无法相提并论的，并且中央政府在这场财政博弈中也常常在1对N的较量中处于劣势，中央政府对于地方隐性债务问题更多地是采取默许的态度。显然，地方政府对自行发债制度的强烈需求与中央政府对地方政府发债制度供给的不足导致了地方债务的风险日渐增加。从分税制改革开始，地方政府对自行发债制度的呼声便一直存在，但在近二十年以来，这一制度的供给匮乏使地方政府债务危机上升。这种制度和供给严重不均衡性若没有制度创新（通常指体制改革）必将会引起更为严重的地方财政恶化。

如果严格依照《预算法》行政，似乎中国大部分地方政府都要承担违反《预算法》第二十条的责任。但是法不责众的现象在地方政府频繁举债这一问题上体现的淋漓尽致。同时，《预算法》不像《刑法》那样具有刚性的执行力，这也就导致了制度的软化，加之缺乏监督机制和预警机制，使得强大的地方政府在自身利益的驱使下，和既定制度展开了博弈。在制度供求关系中，地方政府本身作为政治集团中的一分子，对满足其自身发展的发债制度的需求十分强烈，但却处于劣势地位；但是地方政府同时也掌握强大的地方政治资源（包括地方商业银行、地方国有企业等），因此“近水楼台先得月”的地方政府突破现有预算制度框架，发行地方债势必成为预算制度软化的必然结果。