（三）中央和地方政府偏好与意识形态的“分歧”

如果说制度像机器，那么意识形态（这里的意识形态是指新制度经济学范畴内的概念）便是机器的润滑剂。制度的有限性难以依靠自身的完善去克服，因而需要意识形态来降低交易和组织成本。地方政府在近二十年的发展过程中，一直作为中央政府具体执行本地事务的庞大政治组织，长期以来地方政绩考核的观念使中央与地方在宏观调控、提供公共服务方面等存在着差异。中央政府的愿望在于保持社会全局的稳定和经济的发展，但是地方政府则对GDP的欲望十分强烈。换言之，就是中央政府和地方政府的追求不同。这势必会导致了政府追求理念（即意识形态）的不同。

在实践中，中央和地方政府也存在着意识形态的差异性，即中央与地方政府所秉承的治理理念和采用手段的方式不同：中央政府更加看重宏观和全局；地方政府则更加强调微观和局部。因此，在地方政府自行发债问题上，中央在一定程度上担心，若是地方各级政府自行发债将会导致更加严重的债务危机；而地方政府则十分明确，若是没有自行发债权力，则会让地方经济陷入僵局，直接导致官员晋升受阻等。从政府官员作为经济理性人的假设前提出发，他们一定会将自身的利益变量纳入地方政府行为之中。因此，地方政府过度举债便清晰可见。